CCCA 2/2016. Fraccionamiento de contrato vs unidad operativa o funcional: contrato menor. El contrato menor permite una simplificación sustancial del procedimiento contractual y su uso debe ser restrictivo para atender necesidades puntuales de bajo importe. Mediante expedientes independientes, no se puede contratar de manera separada, las prestaciones que por razón de su naturaleza deberían integrarse en un único objeto o que, consideradas conjuntamente, forman una unidad funcional.
Sobre la figura del contrato menor esta Comisión Consultiva señalaba en el Informe 10/2014, de 28 de abril de 2015 que “el contrato menor se conceptúa con único aspecto q ue es el importe, configurándolo, además, el propio TRLCSP como un ti po contractual de tramitación excepcional, lo que posibilita a los órganos de contratación utilizarlo para dar celeridad en la satisfacción de necesidad es de contratación de bajo importe y duración reducida que por la tramitación normal no lo hace posible” .
Por otra parte, en el citado Informe y en el Informe 9/2009, de 15 de junio, nos pronunciábamos sobre la relación existente entre la contratación menor y el fraccionamiento de los contratos, señalando en éste último Informe que “ los diversos aspectos planteados por el órgano consultante en torno a la problemática del fraccionamiento en la contratación pública, se encuentran íntimamente unida a la categoría legal de los contratos menores ya que, en la generalidad de los casos, el uso de la contratación menor y su apariencia de legalidad constituye el cauce habitual que se emplea para incumplir los correspondientes precepto s legales sobre publicidad y sobre procedimiento de adjudicación”.
Con respecto al fraccionamiento de los contratos, el artículo 86 del TRLCSP no deja lugar a dudas al prohibir éste “con la finalidad de disminuir la cuantía del mism o y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adju dicación que correspondan”. No obstante, se admite la división en lotes del objeto del contrato si se cumplen los requisitos establecidos en su apartado 3, es decir, sean susceptibles de contratación por separado y constituyan una unidad funcional o así lo exija la naturaleza del objeto de acuerdo. De esta manera, si no concurren estos requisitos no cabe el fraccionamiento.
En este sentido, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en el Informe 4/2010, de 29 de octubre, indicaba que:
“Esta Junta Consultiva se ha pronunciado en diversa s ocasiones sobre el fraccionamiento del objeto de los contratos, la más reciente en el Informe 1/2009, de 30 de julio.
En este informe se señala que no se puden contratar de manera separada, mediante expedientes independientes, las prestaciones que por razón de su naturaleza deberían integrarse en un único objeto o que, consideradas conjuntamente, forman una unidad funcional. Hacerlo puede implicar eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que corresponda, además de dificultar o imposibilitar la libre concurrencia, en el caso, por ejemplo, de fraccionamiento del objeto de un contrato en diferentes contratos menores o negociados sin publicidad. Además, se afirma que se puede hablar de fraccionamiento cuando razonablemente pueda preverse que lal prestación objeto del contrato se debe mantener dur ante un determinado período que excede del plazo de ejecución o de la duración máximos previstos al inicio de la contratación.
En este sentido, la existencia de diversos contratos menores, tramitados simultáneamente o consecutivamente, que tienen por obejeto diversas prestaciones que, consideradas en su conjunto, forman una unidad operativa o funcional, puede ser un indicio de que se ha fraccionado un contrato indebidamente- y esto es así con independencia de que el adjudicatario sea diferente en cada contrato, dado que lo que se fracciona es el objeto del contr ato-. Ello no obstante, como se ha dicho, este hecho es un mero indicio que debe ser objeto de un análisis más detallado.
Ciertamente, en principio y con carácter general, se podría considerar que un contrato menor es contrario a derecho si el órgano de contratación , en el momento de iniciar la tramitación de este contrato, tiene conocimiento cierto- o podría tenerlo, si se aplicasen los principios de programación y buena gestión – de la necesidad de contratar una prestación determinada de carácter o naturaleza unitarios, perfectamente definida, cuyas caracterísitacas esenciales no pueden variar de manera sustancial, que se tiene que llevar a cabo necesariamente año tras año y que responde a una necesidad continuada en el tiempo, y, aún así, tram itase diferentes contratos menores y eludiese las normas más exigentes de publicidad y procedimiento” .
Y la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado en el Informe 31/2012, de 7 de mayo de 2013 señalaba que “ la idea fundamental, así pues, que debe regir lal posibilidad de contratar separadamente prestaciones que guarden al guna relación entre sí, deberá ser la idea de que si constituyen una unidad operativa o funcional, es decir, si son elementos inseparables para el logro de una misma finalidad o si son imprescindibles par a el correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir mediante la celebración del cont rato. En el caso de que constituyan una unidad operativa o sustancial y se divida el contrato, est aremos ante un fraccionamiento”.
También esta Comisión Consultiva tuvo ocasión de pronunciarse sobre el fraccionamiento de los contratos en el Informe 9/2009, de 15 de junio, en el que indicaba que:
“ Si se tienen en cuenta todo lo anterior, y siguiendo la consolidada doctrina del Consejo Consultivo de Andalucía, el fraccionamiento del objeto del contrato supone la infracción de normas de ius cogens, que condiciona la validez de los contratos menores a que éstos no excedan de las cuantías establecidas en el artículo 122.3 de la LCSP. Y es que la utilización del contrato menor sólo es susceptible de una interpretación estricta, vincula da a su correcta calificación y a la exacta apreciación del presupuesto normativo expresamente contemplado y, por tanto, indisponible para el órgano de contratación, con independencia de la intencionalidad que pueda guiar sus actos.
Podría ocurrir que el órgano de contratación no tenga la intención de eludir los requisitos de publicidad y el procedimiento de adjudicación establecidos legalmente; pero lo cierto es que siempre se produce, al igual que ocurre cuando se da tal intencionalidad, ese efecto (...).
Y es que hay que concluir, como ha hecho reiteradas veces el Consejo Consultivo de Andalucía (por todos, Dictamen 106/2000, de 25 de julio), que la nulidad de pleno derecho a que se verían abocados los contratos menores que supongan un fraccionamiento irregular de sus objetos, no busca sino el restablecimiento de la legalidad y tiene, por tanto, una base objetiva, sin que exija una prueba de intencionalidad, pues con ella no se persigue penalizar ninguna conducta y sin que tampoco la especificidad de los productos a suministrar, o un error en el cálculo de las previsiones iniciales para su adquisición, sean causas que permitan el fraccionamiento del objeto del contrato vulnerando lo previsto en el artículo 74.2 de la LCSP, por ello en la duda sobre la concurrencia de los requisitos que hacen posible la conclusión de contratos menores, la Administración ha de reconducir el procedimiento de contratación a las normas generales.
Los órganos de contratación han de ser conscientes de la indisponibilidad de las normas rectoras de la contratación pública; regla jurídicamente vinculada a la satisfacción del interés general y que opera como garantía de los principios básicos de publicidad, libre concurrencia y transparencia. Además, los métodos de contratación abierta y competitiva, en los que se aplican adecuadamente los descritos principios, permiten más concurrencia y la obtención de beneficios por ofertas más ventajosas, cuestión esta última que afecta a la eficiente utilización de los recursos públicos en un período como el actual, caracterizado por importantes restricciones presupuestarias”.
