TACP Aragón 62/2017. Artículo 20 de la Directiva 2014/24 y contratos reservados.

TACP Aragón 62/2017. Contrato reservado de obras a centros especiales de empleo vinculados a la integración laboral de personas con discapacidad (art. 20 Directiva 2014/24). Este precepto permite a Estados miembros reservar el derecho a participar en los procedimientos de contratación a talleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas discapacitadas o desfavorecidas o prever la ejecución de los contratos en el contexto de programas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30 % de los empleados de los talleres, los operadores económicos o los programas sean trabajadores discapacitados o desfavorecidos, si bien, este precepto no ha sido transpuesto al ordenamiento jurídico español y no es posible justificar su aplicación por la doctrina del efecto directo de las Directivas europeas por incumplimiento de los plazos de transposición.

(...) "El Ayuntamiento alega la posibilidad de reservar este tipo de contratos ex artículo 20 de la Directiva 2014/24. Este precepto permite a Estados miembros reservar el derecho a participar en los procedimientos de contratación a talleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas discapacitadas o desfavorecidas o prever la ejecución de los contratos en el contexto de programas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30 % de los empleados de los talleres, los operadores económicos o los programas sean trabajadores discapacitados o desfavorecidos. Sin embargo, este precepto no ha sido transpuesto al ordenamiento jurídico español (de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 de la Directiva el plazo de transposición de las mismas concluía el 18 de abril de 2016) y no es posible justificar su aplicación por la doctrina del efecto directo de las Directivas europeas por incumplimiento de los plazos de transposición.

La institución del efecto directo preserva la nota de primacía propia del Ordenamiento jurídico de la Unión Europea (Establecida por primera vez en la STJUE de 15 de julio de 1964, Costa-Enel, asunto C-6/64), y garantiza que el efecto útil del Derecho de la Unión Europea, es decir, su funcionalidad, no se vea desvirtuado por una eventual inejecución de las Directivas por un Estado Miembro, quedando además reforzada la esfera jurídica de los particulares beneficiarios del contenido de la Directiva. Se trata de un criterio ampliamente consolidado en la jurisprudencia del TJUE, tanto con carácter general (por todas, STJUE de 5 de abril de 1979, Ratti, asunto C-148/78, y STJUE de 19 de enero de 1982, Becker asunto C-8/81), como en expresa referencia a las sucesivas Directivas de contratación pública (STJUE de 24 de septiembre de 1998, Walter Tögel, asunto C-76/97 y STJUE de 2 de junio de 2005, Koppensteiner, asunto C-15/04).

En síntesis, el efecto directo implica que si una Directiva no ha sido transpuesta en el plazo previsto para ello, o ha sido transpuesta incorrectamente, sus preceptos que sean suficientemente precisos e incondicionados como para permitir que un particular pueda invocarlos frente a los poderes públicos, son directamente aplicables, con preferencia a cualquier norma interna que la contradiga, efecto que vincula a todas las autoridades administrativas y órganos jurisdiccionales del Estado.

Para que pueda invocarse efecto directo es necesario, por tanto, que el contenido del precepto de la Directiva sea claro, preciso e incondicionado. Carecen de este requisito los artículos cuyo contenido puede o no incorporarse en virtud de una opción legislativa que debe tomar el Estado destinatario, o los que se refieren a medidas legislativas que la Directiva apenas delimita o perfila pero no especifica; por el contrario, los preceptos que establecen obligaciones detalladas para los poderes adjudicadores cumplen esta condición. Pues bien, el referido artículo 20 de la Directiva 2014/24 no cumple con esas exigencias, en tanto ofrece una posibilidad a los Estados ( y no a los poderes adjudicadores), por lo que no existe un mandato incondicionado. Este es, por lo demás, el criterio interpretativo de los Tribunales administrativos de Recursos contractuales aprobado el 1 de marzo de 2016 (disponible en la página web de este Tribunal) donde de forma expresa se afirma en relación a este artículo que «Al igual que en el caso del artículo 24 de la Directiva de Concesiones, este precepto, en cuanto contempla la posibilidad de reservar el derecho a licitar a determinados entes por la función social que desempeñan, no establece un mandato claro e incondicionado, por lo que carece de efecto directo, si bien su contenido está parcialmente recogido en la Disposición adicional quinta del TRLCSP».

En todo caso, tampoco puede invocar el Ayuntamiento de Zaragoza un pretendido efecto directo, pues no es posible un efecto directo vertical descendente (STJUE de 12 de diciembre 2013, Portgás, asunto C425/12).

Es más, el artículo 7 la Ley 3/2011, de medidas de Contratos del Sector Público de Aragón, posibilita la reserva de contratos a centros especiales de empleo con la excepción de los contratos de obras y concesiones de obras. Opción justificada en la propia lógica y características de los centros especiales de empleo vinculados a la integración laboral de personas con discapacidad, lo que hace que su ámbito natural de relación sean los servicios y los suministros. Ir más allá de la previsión legal de reserva de empleo permitida por la legislación aragonesa (ampliando esta opción al contrato de obras), supone una clara contravención de los principios de igualdad de trato, en tanto de restringe, de forma indebida, la competencia, estableciendo reglas de favor incompatibles con el principio de transparencia y concurrencia de la contratación pública (STJUE de 2 de junio de 2016, Pippo Pizzo)".

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