RTACRC 517/2016. Justificación de ofertas anormales o desproporcionadas: admisión, aclaración o rechazo de la oferta. La exclusión de una oferta incursa en presunción de temeridad requiere que se fundamenten los motivos que justifiquen tal exclusión mediante una resolución "reforzada”. Por el contrario, en caso de conformidad, no se requiere que se expliciten de manera exhaustiva los motivos de aceptación, siendo posible solicitar aclaraciones sobre la justificación presentada.
“Por otra parte, el informe del vocal técnico en el que se basa la Mesa para desestimar la propuesta no indica que la oferta sea inviable, sino que se limita a indicar en relación con el mantenimiento correctivo que no se justifica de la misma forma explícita que respecto al mantenimiento preventivo, quedando abierta a posibles interpretaciones, proponiendo como posible solución la solicitud de aclaración a la licitadora de este concepto. Con cita de la Resolución de este Tribunal n° 290/2016 manifiesta que, si bien es cierto que el informe no es vinculante para la Mesa de Contratación, no es menos cierto, que si la mesa de contratación se aparta del mismo debería de justificarlo motivadamente, lo que no ha hecho.
(…) Décimo. En ningún momento, ni el informe técnico sobre la justificación ofrecida por la recurrente, ni los subsecuentes acuerdos de la mesa de contratación, ni la resolución del órgano de contratación por la que se excluye la oferta de la recurrente, contienen de modo explícito la apreciación de que la oferta no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales o desproporcionados, sobre lo cual, en las circunstancias particulares del caso, habría sido lógico pronunciarse explícitamente.
Así, el informe técnico sobre la justificación ofrecida no llega a afirmar de modo inequívoco que no se haya justificado la viabilidad de la oferta, sino que se limita a señalar que “En la documentación presentada por el licitador, se justifica de forma explícita mediante precios descompuestos por conceptos, los referentes al mantenimiento preventivo (MP). Los otros dos criterios referentes al mantenimiento correctivo (HH y HE), no son planteados de la misma forma explícita quedando abierta a posibles interpretaciones.” De acuerdo con la expresión del informe cabría mantener, como hace la recurrente, que la justificación sobre el mantenimiento preventivo es extensible al mantenimiento correctivo, bastando con aplicar a éste los criterios ofrecidos, en principio, nominalmente, para aquél, posibilidad que el informe, lejos de excluir, vendría a descontar, pues en ningún momento afirma que la oferta no sea viable o que no se haya justificado la viabilidad, sino que se limita a considerar la justificación ofrecida abierta a posibles interpretaciones. Resulta igualmente significativo que se proponga en el informe la solicitud de aclaración sobre los conceptos referidos al mantenimiento correctivo y no la exclusión de la oferta, sin afirmar en ningún momento que no pueda ser cumplida o que no exista justificación de la viabilidad. Sugiere, en definitiva, una aclaración adicional, sin manifestar en ningún momento que no se haya justificado la viabilidad de la oferta.
Adicionalmente, es de destacar que la recurrente, adjudicataria del contrato del ejercicio anterior y prestadora actual del servicio, que afirma haber proporcionado en dicha contratación una justificación equivalente, resultando adjudicataria, ofrece de forma inequívoca cumplida justificación de los precios del mantenimiento preventivo, que en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares se ponderan con 90 puntos frente a 10 atribuidos al mantenimiento correctivo, sin que pueda afirmarse, en base a los documentos obrantes en el expediente, que la oferta no pueda ser cumplida.
Podría sin duda haberse solicitado una aclaración adicional, podría haberse analizado la viabilidad de la oferta en su conjunto con la justificación ofrecida y la posibilidad de extrapolación de los costes justificados a todos los apartados de la oferta, incluidos los de menor ponderación, lo que parece exigible cuando la apreciación técnica no afirma que no haya justificación de la viabilidad de la oferta, ni siquiera en relación con el mantenimiento correctivo, sino que la justificación en este apartado no se ha producido de la misma forma explícita que para el mantenimiento preventivo.
En ningún momento se afirma que la oferta no puede ser cumplida, sino que los acuerdos de la mesa se limitan a señalar que no ha podido comprobarse la viabilidad de la oferta en relación con el “mantenimiento correctivo”, algo que ni siquiera resulta del informe técnico apreciado.
Undécimo. Con carácter general, cuando se dan las circunstancias previstas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para identificar las proposiciones desproporcionadas o anormales, pasa a ser carga que pesa sobre el licitador la de justificar la valoración de la oferta, precisando las condiciones de la misma, en particular en lo que se refiere al ahorro que permita el procedimiento de ejecución del contrato, las soluciones técnica adoptadas y las condiciones excepcionalmente favorables de que disponga para ejecutar la prestaciòn…(artículo 152.3 del TRLCSP), de modo que, si tal justificación no se produce, la oferta puede ser excluida.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 152.4 del TRLCSP si el órgano de contratación, considerando la justificación efectuada por el licitador y los informes técnicos, estimase que la oferta no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales o desproporcionados, la excluirá de la clasificación y acordará la adjudicación a favor de la proposición económicamente más ventajosa, de acuerdo con el orden en que hayan sido clasificadas.
Según hemos reiterado, la finalidad de la legislación de contratos es que se siga un procedimiento contradictorio para evitar rechazar las ofertas con valores anormales o desproporcionados sin comprobar antes su viabilidad. No se trata de justificar exhaustivamente la oferta desproporcionada, sino de proveer de argumentos que permitan al órgano de contratación llegar a la convicción de que se puede llevar a cabo (Resoluciones nº 269/2015, de 22 de mayo, n° 465/2015, de 23 de marzo de 2015, n° 290/2016, de 22 de abril de 2016, nº 425/2016, de 10 de junio de 2016, entre otras).
Es también doctrina reiterada de este Tribunal la que sostiene que la apreciación de que la oferta tiene valores anormales o desproporcionados no es un fin en sí misma, sino un indicio para establecer que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ello y que por tanto no debe hacerse la adjudicación a quien la hubiere presentado. De acuerdo con ello, la apreciación de si es posible el cumplimiento de la proposición o no, debe ser consecuencia de una valoración de los diferentes elementos que concurren en la oferta y de las características de la propia empresa licitadora no siendo posible su aplicación automática (Resolución 257/2016, de 8 de abril de 2016).
Por otra parte, en caso de exclusión de una oferta incursa en presunción de temeridad es exigible que se fundamenten los motivos que justifiquen tal exclusión mediante una resolución "reforzada”. Por el contrario, en caso de conformidad, no se requiere que se expliciten de manera exhaustiva los motivos de aceptación. Lo que confirma la Resolución 149/2016, de 19 de febrero, al señalar que el procedimiento contradictorio para la justificación de las ofertas en baja anormal o desproporcionada debe estar dirigido exclusivamente a despejar las posibles dudas sobre la viabilidad de la oferta, sin que sea necesario que por parte del licitador se proceda al desglose de la oferta económica, ni a una acreditación exhaustiva de los distintos componentes de la misma, sino que basta con que ofrezca al órgano de contratación argumentos que permitan explicar la viabilidad y seriedad de la oferta. A la vista de dicha documentación, el rechazo de la oferta exige de una resolución 'reforzada' que desmonte las justificaciones del licitador.
En las condiciones particulares del caso, en el que los informes técnicos consideran adecuadamente justificada por quien es prestadora actual de idéntico servicio, al menos la parte de la oferta de mayor ponderación en la adjudicación, esto es, la del mantenimiento preventivo cuya ponderación alcanza nada menos que el 90% del total, añadido al hecho de que no se descarta que la justificación ofrecida pueda ser interpretada efectivamente de modo que resulte bastante para considerar viable la oferta, en los que no se propone la exclusión de la oferta, ni se manifiesta que no pueda ser cumplida, sino que se sugiere solicitar una aclaración adicional, partiendo de que los informes técnicos no tienen carácter vinculante, hubiera sido necesaria una consideración explícita del órgano de contratación sobre la imposibilidad de cumplimiento de la oferta para dar cumplimiento a las previsiones del artículo 152.4 del TRLCSP.
En ningún momento se afirma que la oferta no puede ser cumplida, no ya en la resolución del órgano de contratación, sino tampoco en los acuerdos de la mesa de contratación, circunscritos a señalar que no ha podido comprobarse la viabilidad de la oferta en relación con el “mantenimiento correctivo”, lo que tampoco responde exactamente a lo dicho en los informes técnicos, que se limitan a destacar que la justificación en relación con los criterios de menor ponderación no se ofrece “de la misma forma explícita” “quedando abierta a posibles interpretaciones”.
En consecuencia y dadas las circunstancias concurrentes, falta la resolución reforzada exigible para la exclusión de la oferta de la recurrente, por lo que se impone su admisión. En definitiva, resulta improcedente hacer prevalecer la presunción de desproporción de la oferta cuando se ha ofrecido una justificación interpretable en el sentido de que dicha oferta es viable, algo que no es excluido por los informes técnicos, que no proponen el rechazo de la oferta, sino, eventualmente, una clarificación.
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