Los tipos de contrato en la Ley 9/2017 de Contratos del sector público.

Comprender la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP) es crucial para cualquiera que se relacione con la Administración, ya sea desde dentro de su organización o como potencial contratista. Sin embargo, la complejidad de la ley puede ser un hándicap. Un paso fundamental para dominarla es entender la clasificación de los contratos, ya que cada tipo tiene su propio régimen jurídico, plazos y peculiaridades.

Este documento tiene como objetivo desglosar los contratos típicos definidos por la LCSP. Analizaremos en profundidad las características, la definición y los supuestos de aplicación de los contratos de obras, servicios, suministros, las concesiones y los contratos mixtos. Además, profundizaremos en las singularidades y especialidades que la ley reserva para ciertos contratos, como aquellos que implican prestaciones directas a los ciudadanos o que tienen un carácter intelectual, proporcionando así una visión completa y práctica de la materia.

1. Los contratos típicos del Sector Público

La LCSP delimita cinco grandes tipos de contratos que son el pilar de la actividad contractual pública:

1.1 Contrato de Obras (Artículo 13):

• Objeto: la ejecución de una obra, ya sea de forma aislada o conjuntamente con la redacción del proyecto, o la realización de trabajos específicos enumerados en el Anexo I. También incluye la realización, por cualquier medio, de una obra que cumpla los requisitos fijados por la entidad contratante, siempre que esta ejerza una influencia decisiva en el tipo o proyecto de la obra.
• Definición de "obra": el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir una función económica o técnica por sí mismos, y que tenga por objeto un bien inmueble. También se considera obra la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno, de su vuelo, o de mejora del medio físico o natural.

Los contratos de obras se refieren a una obra completa, que es aquella susceptible de ser entregada al uso general o al servicio correspondiente, incluyendo todos los elementos necesarios para su utilización. Sin embargo, se pueden contratar obras definidas mediante proyectos independientes para partes de una obra completa, siempre que sean susceptibles de utilización independiente y previa autorización administrativa. Excepcionalmente, pueden celebrarse contratos de obras sin referirse a una obra completa en supuestos de ejecución por el propio poder adjudicador donde este asume la responsabilidad de la obra completa.

Ejemplo: La construcción de un nuevo hospital, la rehabilitación de un edificio público o la creación de una nueva carretera.

1.2 Contrato de Concesión de Obras (Artículo 14):

• Objeto: Su objeto es la realización por el concesionario de obras, incluyendo la restauración, reparación de construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de elementos construidos.
• Contrato de obras (previamente): Puede incluir la restauración, reparación, conservación y mantenimiento de construcciones existentes.
• Contraprestación: El concesionario recibe el derecho a explotar la obra (por ejemplo, cobrar peajes o tarifas a los usuarios) o dicho derecho combinado con el cobro de un precio por parte del poder adjudicador.
• Clave: La transferencia del riesgo operacional del poder adjudicador al concesionario es un elemento esencial. Esto significa que el concesionario asume el riesgo de no recuperar las inversiones realizadas ni cubrir los costes de explotación debido a la demanda de la obra o servicio.

Ejemplo: La construcción y posterior gestión de una autopista de peaje, donde el concesionario recupera su inversión y obtiene un beneficio de las tarifas cobradas a los usuarios, asumiendo el riesgo de que haya suficiente tráfico.

1.3 Contrato de Concesión de Servicios (Artículo 15):

• Objeto: Mediante este contrato, uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso la gestión de un servicio de su titularidad o competencia a una o varias personas, naturales o jurídicas.
• Contraprestación: Similar a la concesión de obras, el concesionario obtiene el derecho a explotar los servicios (normalmente cobrando a los usuarios) o este derecho junto con un precio.
• Clave: También implica la transferencia del riesgo operacional al concesionario. El criterio diferenciador entre el contrato de concesión de servicios y el contrato de servicios radica en quién asume el riesgo operacional. Si lo asume el contratista, es una concesión de servicios; si lo asume el poder adjudicador, es un contrato de servicios.

Ejemplo: La gestión de un servicio público de transporte urbano, la gestión de la recogida de basuras o el mantenimiento de jardines públicos, donde el concesionario asume el riesgo asociado a la demanda del servicio o a los costes de su prestación.

1.4 Contrato de Suministro (Artículo 16):

• Objeto: La adquisición o provisión de productos o bienes por parte de un poder adjudicador, que puede consistir en:
  • La adquisición, el arrendamiento financiero, o el arrendamiento (con o sin opción de compra) de productos o bienes muebles.
  • No se consideran contratos de suministro los contratos relativos a propiedades incorporales o valores negociables, a excepción de los programas de ordenador.
  • En todo caso, se consideran contratos de suministro los siguientes:
    • Aquellos en los que el empresario se obliga a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario, con o sin definición exacta de la cantidad total, o la entrega de bienes para su disponibilidad (excepto programas de ordenador a medida, que son servicios).
    • Los de fabricación, donde los bienes a entregar deben elaborarse según características fijadas por la entidad contratante, incluso si esta aporta materiales [88.c].
    • Los que tienen por objeto la adquisición de energía primaria o transformada [88.d].

Duración: Los contratos de suministro de prestación sucesiva tienen un plazo máximo de duración de cinco años, incluyendo posibles prórrogas. Excepcionalmente, puede ser mayor si lo exigen periodos de recuperación de inversiones significativas.

Ejemplo: La compra de ordenadores para oficinas públicas, la adquisición de vehículos para la policía local, o la contratación del suministro de material de oficina.

Tipificación de los contratos que tienen por objeto la adquisición de programas de ordenador: suministros o servicios (desarrollos a medida). La adquisición, en cualquiera de sus modalidades de puesta a disposición, de programas necesarios para el uso de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información e incluso la cesión del derecho de uso de estos debe considerarse como un contrato de suministro. La excepción a la anterior regla viene representada por el supuesto de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de servicios. JCCP Estado Informe 58/2018

1.5 Contrato de Servicios (Artículo 17):

• Objeto: Prestaciones de "hacer" que consisten en el desarrollo de una actividad o en la obtención de un resultado, pero que no son una obra ni un suministro.

Incluye aquellos en que el adjudicatario se obliga a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario.

Es importante destacar que el criterio diferenciador entre el contrato de concesión de servicios y el contrato de servicios radica en quién asume el riesgo operacional. Si lo asume el contratista, es una concesión de servicios; si lo asume el poder adjudicador, es un contrato de servicios.

Contratos que antes se calificaban como de gestión de servicios públicos, pero donde el empresario no asumía el riesgo operacional, ahora son considerados contratos de servicios. Estos se denominan contratos de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de los ciudadanos, dado que la relación se establece directamente entre el empresario y el usuario del servicio. El régimen de la prestación del servicio en estos casos es similar al de la concesión de servicios cuando se trata de servicios públicos.

• Límite: No pueden tener por objeto servicios que impliquen el ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos.
• Duración: Como en los contratos de suministro, los de prestación sucesiva tienen un plazo máximo de cinco años, con las mismas excepciones por inversiones.

Ejemplo: Servicios de limpieza de edificios, servicios de consultoría, asesoramiento jurídico, o el desarrollo de aplicaciones informáticas.

1.6 Contratos Mixtos (Artículo 18):

• Objeto: Contienen prestaciones correspondientes a diferentes tipos de contratos (por ejemplo, incluye prestaciones de servicio y suministro, o de obra y servicio).
• Condición: Solo pueden celebrarse cuando esas prestaciones estén directamente vinculadas entre sí y mantengan una relación de complementariedad que exija su tratamiento como una unidad funcional para satisfacer una necesidad o un fin institucional.JCCA Aragón Informe 8/2023.
• Régimen jurídico (preparación y adjudicación): El régimen jurídico de la preparación y adjudicación se determina según las reglas específicas, principalmente atendiendo al carácter de la prestación principal o al valor estimado más elevado si las prestaciones no son separables. Si son separables y se adjudica un contrato único, se aplicarán las normas relativas a contratos de obras, suministros o servicios si su valor estimado supera ciertos umbrales; de lo contrario, se aplicarán las normas de concesión de obras y servicios. Si el contrato mixto contempla prestaciones reguladas y no reguladas por la Ley, y las prestaciones no son separables, se atiende al carácter de la principal; si son separables y se celebra un único contrato, se aplica la Ley.
• Régimen jurídico (efectos y extinción): Se regirán por lo establecido en los pliegos de cláusulas administrativas, atendiendo a las normas aplicables a las diferentes prestaciones fusionadas.

Ejemplo: Un contrato para la instalación de un nuevo sistema de seguridad que incluye el suministro del equipo (suministro) y su posterior mantenimiento durante varios años (servicio).

2. Singularidades y Especialidades Relevantes

La LCSP incorpora y detalla regímenes específicos para ciertos tipos de prestaciones:

2.1 Contratos de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de la ciudadanía (artículo 312):

• Descripción: Antiguamente, algunos de estos servicios se calificaban como "gestión de servicios públicos". Ahora, si el empresario no asume el riesgo operacional pero se relaciona directamente con el usuario, se consideran contratos de servicios.
• Requisito esencial: Antes de contratar un servicio de esta naturaleza, el poder adjudicador debe establecer su régimen jurídico, declarando que la actividad es propia, determinando el alcance de las prestaciones y regulando los aspectos jurídicos, económicos y administrativos. STSJ Cataluña de fecha 9 de marzo de 2016.
• Importante: Esta distinción es clave para entender la diferencia entre una "concesión de servicios" (donde hay riesgo operacional para el contratista) y un "contrato de servicios" directo a la ciudadanía (donde el riesgo operacional no se transfiere al mismo nivel).

Ejemplo: Un contrato para la prestación de servicios de ayuda a domicilio. Aunque una empresa privada interactúa con los ciudadanos, si el poder adjudicador conserva el riesgo principal de la demanda o la financiación, se configura como un contrato de servicios, no una concesión.

2.2 Contratos de servicios especiales del Anexo IV y Contratos sociales, sanitarios o Educativos:

Descripción: El Anexo IV de la LCSP lista una serie de servicios especiales. Para los contratos de concesión de estos servicios, y para los contratos de servicios de carácter social, sanitario o educativo también incluidos en el Anexo IV, la Ley establece un enfoque particular.

Efectos jurídicos principales

• Umbral SARA propio: estos servicios son SARA si el valor estimado ≥ 750.000 € (art. 22.1.c).

Publicidad y anuncios:

• Regla general de anuncios en el perfil (art. 135).
• Concesiones de servicios del Anexo IV: la convocatoria se hace mediante “anuncio de información previa” (no un anuncio de licitación ordinario), con el contenido del Anexo III.B, publicado en el DOUE y en el perfil. (DA 36 y art. 135.5).

Principios cualitativos reforzados:

En contratos de carácter social, sanitario o educativo del Anexo IV (incluidas concesiones) el órgano de contratación debe velar en todas las fases por la calidad, continuidad, accesibilidad, asequibilidad, disponibilidad, exhaustividad, atención a necesidades específicas (grupos vulnerables), participación de usuarios e innovación. (DA 47).

Criterios de Adjudicación:

Se pueden considerar aspectos como la experiencia del personal adscrito al contrato, la reinversión de beneficios en la mejora de los servicios, y la creación de mecanismos de participación para los usuarios. Los criterios relacionados con la calidad deberán representar, al menos, el 51 por ciento de la puntuación asignable en la valoración de las ofertas.

Reserva de contratos:

Cabe reservar ciertos servicios sociales, culturales y de salud a determinadas organizaciones que cumplan condiciones (DA 48), adicional a la reserva de la DA 4.ª.

Mixtos con Anexo IV:

Si un mixto combina servicios del Anexo IV con otros, el principal se fija por mayor valor estimado. (Art. 18.1.a, párrafo 2º).

Ejemplo: La contratación de servicios de atención a personas mayores en residencias públicas, donde la experiencia del personal o la calidad del modelo de atención son tan o más importantes que el precio.

2.3 Prestaciones de carácter Intelectual (Disposición adicional 41):

• Descripción: La Ley reconoce expresamente la naturaleza intelectual de los servicios de arquitectura, ingeniería, consultoría y urbanismo.
• Criterios de Adjudicación: En estos contratos, el precio no puede ser el único factor determinante de la adjudicación. Los criterios relacionados con la calidad deben representar al menos el 51% de la puntuación. Esto asegura que la excelencia técnica y la innovación sean prioritarias sobre el coste más bajo.
• Procedimientos de Adjudicación: El procedimiento simplificado sumario no puede utilizarse, como tampoco las subastas electrónicas, para adjudicar contratos cuyo objeto tenga un carácter intelectual, como los servicios de ingeniería, consultoría y arquitectura, para evitar desvirtuar la calidad.

Ejemplo: Un contrato para el diseño arquitectónico de un nuevo centro cultural, un estudio de viabilidad técnica para un proyecto de infraestructura, o un servicio de consultoría estratégica para la modernización digital de un poder adjudicador.

Consideración como prestaciones de carácter intelectual los servicios de arquitectura, ingeniería, consultoría y urbanismo: son prestaciones intelectuales por decisión legislativa, lo son ex lege. TACRC 1300/2021, STS de fecha 18 de julio de 2024.

3. Conclusiones

La Ley 9/2017 establece un marco exhaustivo para la contratación pública en España, buscando no solo la eficiencia económica, sino también la incorporación de valores sociales, medioambientales y de innovación.

La correcta clasificación del contrato es el primer paso para aplicar el régimen jurídico adecuado, garantizando la transparencia, la competencia y el cumplimiento de los principios que rigen la actuación del sector público.

Comprender las particularidades de cada tipo contractual, especialmente las referidas a servicios a la ciudadanía, contratos especiales del Anexo IV y prestaciones intelectuales, es fundamental para asegurar una gestión contractual que responda eficazmente a las necesidades públicas y a los objetivos estratégicos marcados por la Ley.

Abreviaturas generalmente empleadas: TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, TACRC: Tribunal administrativo Central de Recursos contractuales: TACP: Tribunal Administrativo de Contratación Pública, TARCCYL: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, OARC: Organismo Administrativo de Recursos Contractuales, JCCA: Junta Consultiva de Contratación Administrativa: JCCP: Junta Consultiva de Contratación Pública, CCCA: Comisión Consultiva de Contratación Administrativa, STS: Sentencia del Tribunal Supremo, STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, CNMC: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.