Las condiciones especiales de ejecución en la Ley 9/2017 de Contratos del sector público.

El nuevo enfoque de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP) muestra que el legislador ha querido que la contratación pública sea una herramienta estratégica. Ya no se limita a la mera adquisición de bienes y servicios, sino que también persigue objetivos de política pública, como la sostenibilidad, la igualdad y la inclusión social. Este propósito se materializa, principalmente, a través de las Condiciones Especiales de Ejecución (CEE), reguladas en el artículo 202 de la LCSP.

El análisis efectuado a continuación refuerza esta visión, pero al mismo tiempo introduce importantes matices y límites basados en la doctrina de los tribunales y los informes de las Juntas Consultivas.

1. Qué son las Condiciones Especiales de Ejecución (CEE)

Las condiciones especiales de ejecución (CEE) son obligaciones adicionales que el poder adjudicador incorpora para la fase de ejecución del contrato, con fines sociales, éticos, medioambientales, de innovación u otros.

La Ley impone requisitos formales y materiales muy claros para su incorporación al contrato:

• deben estar vinculadas al objeto del contrato (en el sentido del art. 145 LCSP),
• no ser discriminatorias,
• ser compatibles con el Derecho de la UE y
• figurar en el anuncio y en los pliegos.

Además, es obligatorio incluir al menos una de las CEE del apartado 2 del propio artículo 202.

2. Encaje sistemático en la LCSP, más allá del artículo 202 LCSP

Situamos las CEE dentro del “ecosistema” de la LCSP, destacando aquellos artículos que les dan sentido y cuáles son las consecuencias si se incumplen.

• Art. 201 LCSP (Obligaciones en materia medioambiental, social y laboral): el órgano de contratación debe garantizar que en la ejecución se cumplan las obligaciones medioambientales, sociales y laborales (UE, derecho nacional, convenios colectivos, etc.). Su incumplimiento puede conllevar penalidades (art. 192).
• Art. 202 LCSP (Condiciones especiales de ejecución): define y regula las CEE; prevé penalidades (art. 192.1) y que puedan configurarse como obligaciones esenciales con efectos de resolución (art. 211.1.f).

Extiende su exigencia a subcontratistas y permite, si no son causa de resolución, tipificar su incumplimiento como infracción grave a efectos de prohibición de contratar (art. 71.2.c).

• Art. 122 LCSP (PCAP): establece que en los pliegos deben recogerse, entre otras, las consideraciones sociales, laborales y ambientales que como condiciones especiales de ejecución se establezcan. Asimismo se debe incluir la obligación de cumplir el convenio colectivo sectorial aplicable.
• Art. 149.4 LCSP (Ofertas anormalmente bajas): prevé un control del convenio en caso de ofertas anormalmente bajas (solo en ese caso procede excluir por infracción del convenio; en los demás casos se analizaría en fase de ejecución).
• Arts. 192 (incumplimientos) y 211 (causas de resolución) LCSP: regula el régimen de penalidades y la resolución por incumplimiento de obligaciones esenciales (incluidas las CEE calificadas como tales).

3. Finalidades admisibles.

El artículo 202 de la LCSP establece la obligatoriedad de incluir CEE en los contratos públicos. Esta disposición se divide en dos apartados que, aunque complementarios, tienen matices distintos.

El apartado primero del art. 202 establece la obligatoriedad de incorporar las siguientes CEE, cuando resulten de aplicación:

• Relacionadas con la protección de datos: cuando la ejecución de un contrato implique cesión de datos por la entidad del sector público, es obligatoria una CEE sobre sujeción a la normativa nacional y de la UE con carácter de obligación esencial (art. 202.1, párr. 3).
• Relacionadas con el desperdicio alimentario: en servicios de alimentación en instituciones públicas, debe incluirse una CEE sobre prácticas adecuadas contra el desperdicio y cumplimiento de la Ley 1/2025 (art. 202.1, párr. 4).

El apartado segundo del art. 202.2 habilita la incorporación de condiciones especiales de tipo:

• Medioambiental (p.e. reducir los gases de efecto invernadero, fomentar energías renovables, reciclaje y envases reutilizables); y
• Social (p.e. empleo de personas con discapacidad o en riesgo de exclusión, igualdad de género y conciliación, formación en el trabajo, seguridad y salud, cumplimiento de convenios sectoriales y territoriales, prevención de siniestralidad, respeto a Convenios OIT a lo largo de la cadena de producción (incluyendo comercio justo), etc).

Advertencia: además de las CEE “obligatorias” en materia de protección de datos, en contratos cuya ejecución implique la cesión de datos por las entidades del sector público, y de desperdicio alimentario, si el contrato incluye servicios de alimentación en instituciones públicas, en cada licitación debe existir al menos una CEE del elenco del art. 202.2.

4. Reglas de diseño de las CEE

Como criterios técnicos de redacción para asegurar la eficacia y legalidad de las CEE debemos tener siempre presente:

• Vinculación al objeto: la CEE debe incidir en cómo se prestará ese contrato concreto (procesos, medios, resultados medibles), no en la política general de la empresa.
• Medible y verificable: que describa indicadores, evidencias, plazos de reporte y órgano responsable del control.
• Publicidad y claridad: debe incluirse en el anuncio y el PCAP con una redacción precisa y, si procede, con carácter esencial o penalidades graduadas.
• Proporcionalidad y no discriminación: debe evitarse efectos excluyentes injustificados (p. ej., salarios arbitrariamente superiores al convenio sin cobertura normativa general).
• Coherencia económica: si la CEE tiene coste, hay que repercutirlo en el valor estimado y presupuesto para no tensionar posteriormente la ejecución.
• Extensión a subcontratas: que establezca que todas las CEE obligan también al subcontratista (art. 202.4).

5. Qué NO son las CEE (y cómo se distinguen)

A fin de clarificar la frontera con otras categorías jurídicas, cabe comenzar destacando que las CEE obligan en fase de ejecución y su incumplimiento tiene consecuencias (penalidades/resolución), por tanto:

• No son criterios de adjudicación (que se emplean para valoran ofertas).
• No son requisitos de solvencia (que se emplean para determinar la aptitud de los licitadores y su admisión al procedimiento).
• No son mejoras (prestaciones adicionales valorables para la adjudicación del contrato).

Se debe evitar convertir el contrato en un instrumento regulatorio laboral general (jornadas o salarios fuera del marco del convenio o norma aplicable): esa regulación corresponde al orden laboral, no a los pliegos.

6. Casuística administrativa relevante (selección práctica)

6.1 Huelga y “servicios mínimos” en pliegos

Nulidad de cláusulas que impongan seguir prestando el 100% del servicio en huelga o predeterminen servicios mínimos: vacían el derecho fundamental de huelga y regulan materias ajenas al contrato; solo la autoridad competente puede fijarlos caso a caso.TACRC 561/2024, TARCCyL 118/2022

6.2 “Subir salarios” o “bajar jornada” por pliego

No es conforme imponer como CEE un salario mínimo específico superior al convenio sin cobertura normativa general (p. ej., disposición legal o convenio de eficacia general): distorsiona la competencia y puede discriminar.

Reducir la jornada por debajo del convenio no es admisible ni como criterio ni como CEE (falta de vinculación y riesgo discriminatorio).

La mejora salarial como criterio/CEE debe superar el test de vinculación y no discriminación; en caso contrario, es inválida.JCCA Cataluña 6/2018

6.3 “Prohibición de contratar” como CEE

No es válida una CEE genérica de “no estar incurso en prohibición de contratar”: no se vincula a la ejecución concreta, es vaga e indistinta.TACRC 1288/2022

6.4 Convenios colectivos: cuándo y cómo comprobar

Control en licitación solo en ofertas anormales (art. 149.4 LCSP): si la justificación revela incumplimiento del convenio, procede la exclusión; si no hay anormalidad, el cumplimiento se verifica en ejecución (penalidades/posible resolución art. 211.1.i).TACRC 415/2024; OARC Euskadi 39/2022

6.5 Sedes locales u otras cargas organizativas

Exigir una sede física local como CEE sin motivación suficiente (necesidad real, proporcionalidad, alternativas como atención remota) es desproporcionado.TARCCyL 8/2023

6.6 Fiscalidad responsable y paraísos fiscales

Es viable una CEE que obligue a cumplir la legislación tributaria y no operar en paraísos fiscales (de la lista UE), si está bien delimitada y se califica como esencial; lo que no cabe es crear nuevas prohibiciones de contratar por esta vía.JCCA Cataluña 7/2018

6.7 Buenas prácticas y límites clásicos

Se admite como CEE mantener condiciones de trabajo del personal adscrito conforme al convenio vigente (si no es discriminatoria y se publicita).

Penalidades: válidas si se prevén expresamente, son contractuales (no sancionadoras) y proporcionadas.

7. Control, consecuencias y subcontratación

Importante es la incorporación de CEE en los pliegos, pero más importante es articular el sistema de verificación de las CEE a lo largo de la ejecución (hitos, evidencias y auditoría), así como las consecuencias jurídicas—penalidades proporcionadas (art. 192 LCSP) y, en su caso, resolución por incumplimiento de obligaciones esenciales (art. 211.1.f LCSP)—y su oponibilidad a los subcontratistas (art. 202.4 LCSP).

Resulta necesario:

• Predeterminar los hitos de control, evidencias, muestras, entrevistas, auditorías y check-lists; así como documentar la verificación en actas.
• Fijar las penalidades que resulten de aplicación (art. 192): definidas, proporcionales y graduadas (reincidencia, gravedad e impacto en la prestación).
• Contemplar la resolución si se ha atribuido el carácter de obligación contractual esencial (art. 211.1.f) o prohibición de contratar (art. 71.2.c) cuando no se tipifique como causa de resolución del contrato.
• Las CEE se trasladan obligatoriamente a los subcontratistas (art. 202.4), siendo así, hay que prever cómo exigir y comprobar esa traslación (derecho de auditoría).

8. Conclusiones

Las CEE son una palanca obligatoria (al menos, una por contrato) para orientar la ejecución hacia objetivos sociales, éticos, medioambientales o de innovación, pero siempre vinculadas al objeto, no discriminatorias y compatibles con el Derecho UE.

Dos CEE son hoy imperativas cuando proceden: en materia de protección de datos (si hay cesión desde la entidad) y en materia de prevención del desperdicio alimentario en servicios de alimentación en instituciones públicas.

Se deben diseñar CEE que sean medibles y costeadas: indicadores, evidencias, calendario y órganos de control, con penalidades o determinando su carácter de obligación contractual esencial, bien justificadas.

Evita extralimitaciones, no se debe regular en pliegos el derecho de huelga, ni imponer salarios/jornadas fuera del marco normativo general; motivando cargas como la sede local.

El control de la aplicación de los Convenios: el control se puede efectuar en fase de adjudicación en caso de anormalidad de la oferta (art. 149.4); en los demás casos, se verifica en ejecución con el régimen del art. 201 y 202, y, si procede, 211 y 71 LCSP.

Abreviaturas generalmente empleadas: TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, TACRC: Tribunal administrativo Central de Recursos contractuales: TACP: Tribunal Administrativo de Contratación Pública, TARCCYL: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, OARC: Organismo Administrativo de Recursos Contractuales, JCCA: Junta Consultiva de Contratación Administrativa: JCCP: Junta Consultiva de Contratación Pública, CCCA: Comisión Consultiva de Contratación Administrativa, STS: Sentencia del Tribunal Supremo, STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, CNMC: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.