El plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación en la Ley 9/2017 de Contratos del sector público.

En el complejo mundo de la contratación pública, el factor tiempo no es un mero detalle; es una de las variables más importantes que define la viabilidad, la legalidad y la eficiencia de cualquier contrato. La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP), en su artículo 29, establece un marco regulatorio riguroso para la duración de los contratos y la ejecución de las prestaciones. Este artículo es fundamental porque busca un equilibrio crucial: garantizar la seguridad jurídica para el contratista, que necesita un plazo suficiente para amortizar sus inversiones, y, al mismo tiempo, proteger los principios de la contratación pública, como la libre competencia y la transparencia, sometiendo periódicamente los contratos a licitación.

El legislador, consciente del riesgo de que los contratos se "perpetúen" en el tiempo sin un nuevo proceso de licitación, impone límites claros y establece una serie de reglas y excepciones que dan forma a este complejo pero vital apartado.

1. Principios Generales sobre la duración de los contratos

El plazo de duración es un elemento esencial en cualquier contrato público. El artículo 29.1 de la LCSP establece que la duración debe definirse con base en la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas.

En este sentido, la doctrina (JCCA Canarias informe 4/2016) diferencia dos tipos de plazos:

Plazo de duración (Contratos de actividad): El tiempo es un factor definitorio de la prestación. Cuando el plazo expira, el contrato se extingue, como ocurre con los contratos de servicios o suministros de tracto sucesivo.

Plazo de ejecución (Contratos de resultado): El tiempo es una mera circunstancia. El contrato no finaliza en una fecha específica, sino cuando se completa la prestación acordada, como es el caso de un contrato de obras.

El Tribunal de Cuentas (TCU), en su Informe n.º 898 de 2011, ya destacó que el plazo de ejecución debe ser "concreto y determinado", no pudiendo vincularse a una fecha incierta como la de formalización del contrato, para evitar ambigüedades.

2. Servicios y suministros de prestación sucesiva: límite y excepciones (art. 29.4)

2.1. Límite general

El artículo 29.4 LCSP establece una norma general para la duración de los contratos de servicios y de suministros de prestación sucesiva.

Regla General: La duración máxima de estos contratos no podrá superar los cinco (5) años, incluyendo las posibles prórrogas.

Este límite busca un equilibrio entre la seguridad jurídica para las empresas y la necesidad de la Administración de someter periódicamente a concurrencia sus contratos.

2.2. Excepciones justificadas

a) Recuperación de inversiones en contratos de suministro y servicios

La LCSP permite que, excepcionalmente, se supere el plazo máximo de 5 años si el órgano de contratación justifica, mediante un informe, que el periodo de recuperación de las inversiones del contratista es superior a dicho plazo. Estas inversiones deben ser un coste relevante del contrato y no deben ser susceptibles de utilización en el resto de la actividad productiva del contratista o resultar antieconómica fuera del contrato.

b) Mantenimiento de un bien por el periodo de la vida útil del propio bien

Cuando el servicio de mantenimiento se concierte conjuntamente con la compra del bien a mantener, y dicho mantenimiento solo pueda ser prestado por razones de exclusividad por la empresa que suministró el bien, podrá tener como plazo de duración el de la vida útil del producto adquirido.

c) Servicios a las personas (continuidad de tratamientos)

Los contratos de servicios a las personas (Anexo IV de la LCSP), como los servicios de asistencia social, educativos o sanitarios, tienen un régimen especial. Si bien se aplica la regla general de los cinco años, es posible que, por su naturaleza, requieran una duración mayor. En estos casos, el plazo máximo de duración, incluyendo prórrogas, puede ser de seis (6) años si así se justifica en el expediente de contratación. Esto se debe a la necesidad de garantizar la continuidad y calidad de los tratamientos que se llevan a cabo a través de estos servicios esenciales.

Los contratos de seguros no son “servicios a las personas” (JCCP Informe 66/2022).

d) Arrendamiento de bienes muebles (art. 29.5)

Estos contratos pueden tener una duración máxima de 5 años (incluidas prórrogas).

3. Concesiones de obras o de servicios (art. 29.6)

Este tipo de contratos deben tener un plazo de duración limitado. Si la concesión de obras o de servicios sobrepasara el plazo de 5 años, la duración máxima de la misma no podrá exceder del tiempo que se calcule razonable para que el concesionario recupere las inversiones realizadas, junto con un rendimiento sobre el capital invertido, teniendo en cuenta las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos contractuales específicos.

Límites máximos de duración (incluidas prórrogas):

• 40 años: concesiones de obras y concesiones de servicios con ejecución de obras.
• 25 años: concesiones de servicios sin obras.
• 10 años: concesiones cuyo objeto consista en prestaciones sanitarias (si no encajan como “con obras”).

Posible ampliación del plazo hasta un 15% de la duración inicial para restablecer el equilibrio en los casos tasados (arts. 270 y 290 LCSP).

4. Cálculo del periodo de recuperación de la inversión (art. 29.9)

El periodo de recuperación de la inversión, a que hace referencia los apartados 4 y 6 del art. 29, se justifica conforme a la Ley 2/2015 y al RD 55/2017, que define y calcula el pay-back con flujos de caja actualizados (art. 10). Incluye inversiones iniciales y durante la vida del contrato.

5. Servicios complementarios de obras o suministros (art. 29.7)

Pueden durar más del plazo previsto en el art. 29.4, pero no superar el plazo del principal, salvo el tiempo necesario para la liquidación.

Régimen singular: si el principal es un contrato menor de obras, el servicio complementario puede tramitarse como menor, en este caso su duración no puede exceder de 30 meses y que el exceso sobre el año de duración venga justificado exclusivamente por la duración del período de garantía y los trabajos relacionados con la liquidación. El Informe 42/2024 de la JCCAMEH aclara que esta excepción es aplicable solo si el contrato de obra principal es un contrato menor.

6. Contratos menores (art. 29.8 en relación con art. 118)

La regla general es que estos contratos tienen una duración máxima de 1 año y no son prorrogables. Esto busca evitar el fraccionamiento del objeto del contrato.

Sin embargo, debemos recordar la excepción del apartado anterior, para los contratos de servicios complementarios a un contrato menor de obras.

7. Contratos en función de necesidades y prórrogas condicionadas

Las prórrogas deben estar predeterminadas en el pliego (nº/duración y valor estimado) y no pueden condicionarse a que se agote el presupuesto máximo; el agotamiento supone el cumplimiento/extinción del contrato y haría imposible el preaviso en plazo. CCCA Andalucía, Informe 3/2024.

Ejemplo: Catálogo/contrato marco con presupuesto máximo: inadmisible cláusula que establezca que “se prorrogará cuando se agote el crédito”. CCCA Andalucía, Informe 3/2024.

8. Aplicabilidad del artículo 29 a los contratos de seguro (privados)

La duración y prórrogas del art. 29 se aplican también a los contratos privados de seguro del sector público (poder adjudicador). JCCP Eº Informe 7/2020.

No se trata de contratos de “servicios a las personas” (Anexo IV), por lo que no procede aplicar su régimen excepcional. JCCP Eº Informe 66/2022.

Singularidad: Pueden preverse prórrogas por mutuo acuerdo (renunciando a la imposición unilateral), debiendo justificarse el interés público en pliegos. JCCA Cataluña, Informe 26/2024.

9. Prórrogas ordinarias (art. 29.2)

Las prórrogas permiten extender la duración del contrato original, manteniendo inalteradas sus características, y están sujetas a un régimen muy específico en el artículo 29.2 de la LCSP.

Previsión expresa y carácter voluntario: El contrato debe prever expresamente la posibilidad de una o varias prórrogas. No se permite la prórroga por consentimiento tácito de las partes, por lo que debe acordarse formalmente antes de la finalización del contrato.

Límite de la duración total: El plazo de la prórroga sumado al del contrato inicial no puede superar la duración máxima establecida por la Ley.

Ejemplo: la estructura 1 año de duración inicial +4 años de prórroga es conforme a art. 29 (TACRC resolución 1180/2019).

Obligatoriedad para el contratista: La prórroga, una vez acordada por el órgano de contratación, es obligatoria para el contratista, salvo que el pliego establezca lo contrario.

Pueden preverse prórrogas por mutuo acuerdo (renunciando a la imposición unilateral), con justificación del interés público en pliegos. JCCA Cataluña, Informe 26/2024

Plazo de preaviso: Para que la prórroga sea obligatoria para el contratista, el órgano de contratación debe notificarle el acuerdo con una antelación mínima de 2 meses antes del fin del contrato, a menos que el pliego fije un plazo mayor. En todo caso, si el órgano de contratación no realiza el preaviso, la prórroga sigue siendo posible si el contratista la acepta expresamente (JCCP del Estado, Informe 32/2024).

10. Prórroga excepcional para continuidad del servicio (art. 29.4 LCSP)

La prórroga del artículo 29.4 de la LCSP, a diferencia de la prórroga ordinaria, no es una opción contractual prevista inicialmente, sino una medida excepcional que habilita la norma. Su única finalidad es garantizar la continuidad de un servicio o suministro esencial cuando el nuevo procedimiento de licitación se ha retrasado por causas ajenas a la voluntad de la Administración y existen razones de interés público para no interrumpir la prestación.

Al tratarse de una prórroga excepcional, deben cumplirse de manera concurrente una serie de condiciones estrictas, sin las cuales no puede acordarse:

Imposibilidad de formalización del nuevo contrato: El contrato anterior va a vencer y no se ha podido formalizar el nuevo contrato que dé continuidad a la prestación.

Acontecimientos imprevisibles: El retraso en la adjudicación debe ser consecuencia de "incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles" para el órgano de contratación. Esto excluye cualquier retraso que sea imputable a la falta de diligencia de la propia Administración en la tramitación del expediente.

Razones de interés público: Debe existir un claro y justificado interés público en no interrumpir la prestación. Este requisito se cumple en servicios esenciales para la ciudadanía, como la recogida de basuras, la seguridad o el mantenimiento de infraestructuras críticas.

Límite temporal estricto: puede prorrogarse el contrato vigente hasta el inicio del nuevo y, como máximo, 9 meses.

Alcance de la prórroga: como en el resto de prórrogas, no se pueden modificar las demás condiciones del contrato. El contrato se extiende tal y como estaba pactado, sin posibilidad de alteración alguna. La finalidad es la mera continuidad de la prestación, no su modificación.

El artículo 29.4 establece un requisito temporal adicional y fundamental: la Administración debe haber actuado con la debida diligencia en la tramitación del nuevo expediente, en concreto:

Para contratos ordinarios: El anuncio de licitación del nuevo contrato debe haberse publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato original.

Para contratos basados en acuerdos marco o sistemas dinámicos de adquisición: Las invitaciones a presentar oferta del nuevo contrato deben haberse enviado con una antelación mínima de quince días antes de la finalización del contrato originario.

No resulta necesario que esta posibilidad de prórroga excepcional conste en los pliegos, dado que tiene su origen en circunstancias imprevisibles y se puede acordar si concurren las circunstancias habilitantes, ya que se trata de una posibilidad autorizada por la propia ley.

Al no figurar en pliego, por su origen en acontecimientos imprevisibles, esta prórroga no computará a los efectos de la determinación del valor estimado del contrato, al tratarse de un supuesto que normalmente no tendrá lugar (JCCP Estado informe 28/2018).

Advertencia: La continuidad de las prestaciones fuera del cauce del art. 29.4 (órdenes de continuidad del servicio): no se trata de una prórroga, sino nueva obligación extramuros que exige compensación por enriquecimiento injusto. (CCCA Andalucía, Informe 2/2023).

11. Ampliación del plazo por demora del contratista (art. 29.3)

Puede ampliarse el plazo de ejecución, cuando se produzca demora en la ejecución de la prestación por parte del empresario y sin perjuicio de penalidades; decisión motivada en interés público.

12. Checklist para expediente y pliegos

• Motivar el plazo conforme al art. 29.1: describir la necesidad, la periodicidad y la financiación.
• Prórrogas: número/duración, momento y preaviso; prohibida la tácita reconducción; prever, si procede, mutuo acuerdo (seguros) con justificación. JCCP Eº 32/2024; JCCA Cataluña 26/2024.
• Excepción plazo superior a 5 años:
  • Recuperación de las inversiones: memoria de inversiones y periodo de recuperación (Ley 2/2015 y RD 55/2017).
  • Adquisición y mantenimiento de un bien: justificación de la exclusividad de la empresa suministradora.
  • Servicios a las personas: justificación de la continuidad de los tratamientos.
• Prórroga excepcional 29.4 in fine: dejar constancia de la incidencia imprevisible, del interés público, y de la publicación del anuncio (antelación de 3 meses) o de la invitación (antelación de 15 días); sin cambios de condiciones. JCCP Eº 28/2018, JCCA Canarias 9/2018, TARC Andalucía 78/2019.
• Complementarios de obra menor: verificar que el principal es menor de obras y cumplir 118 LCSP, plazo igual o inferior a 30 meses y justificación en el plazo de garantía y liquidación. JCCP Eº 42/2024.

12. Conclusiones

El artículo 29 de la LCSP es una pieza clave en la gestión de la contratación pública, diseñada para conciliar la necesidad de la Administración de contar con servicios y suministros de forma continuada con los principios de libre concurrencia y transparencia. La Ley busca un equilibrio, limitando la duración de los contratos para evitar la vinculación indefinida, a la vez que introduce mecanismos extraordinarios, como la prórroga forzosa, para garantizar la continuidad de prestaciones esenciales.

Abreviaturas generalmente empleadas: TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, TACRC: Tribunal administrativo Central de Recursos contractuales: TACP: Tribunal Administrativo de Contratación Pública, TARCCYL: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, OARC: Organismo Administrativo de Recursos Contractuales, JCCA: Junta Consultiva de Contratación Administrativa: JCCP: Junta Consultiva de Contratación Pública, CCCA: Comisión Consultiva de Contratación Administrativa, STS: Sentencia del Tribunal Supremo, STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, CNMC: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.