La determinación del presupuesto base de licitación (PBL) en la Ley 9/2017 de Contratos del sector público.

El presupuesto base de licitación (PBL) es la piedra angular económica de cualquier expediente de contratación: fija el límite máximo de gasto que la entidad puede comprometer y, por tanto, condiciona la viabilidad de las ofertas, la competencia y la correcta ejecución del contrato. La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP) dedica su artículo 100 a regularlo y lo conecta con dos magnitudes que guardan relación: el valor estimado (VE) (art. 101) y el precio del contrato (art. 102). En esta guía práctica explicamos cómo se calcula y justifica el PBL, qué debe incluir, qué no puede incluir, y las especialidades por tipo de contrato, con ejemplos y criterios de juntas consultivas y tribunales administrativo-contractuales.

1. Determinación del presupuesto de licitación.

Los órganos de contratación tienen la obligación de asegurarse de que el presupuesto de licitación sea adecuado a los precios de mercado. Para ello, el artículo 100.2 de la LCSP establece la necesidad de desglosarlo en los pliegos, indicando los costes directos e indirectos y otros gastos que sirvan para su cálculo.

La LCSP exige que este desglose incluya todos los costes y gastos que influyan en la prestación del contrato, con el objetivo de lograr una estimación correcta del precio de mercado y asegurar que el contrato se pueda cumplir de manera efectiva. Esta obligación no busca imponer rigidez, sino dar transparencia al proceso y facilitar que los licitadores elaboren sus ofertas.

Marco legal esencial: art. 100 LCSP (PBL), art. 101 LCSP (VE), art. 102 LCSP (precio).

2. Qué es el PBL y en qué se diferencia del VE y del precio

PBL (art. 100.1 LCSP): “límite máximo de gasto” que puede comprometer el órgano de contratación incluido el IVA, salvo disposición en contrario. Es una magnitud interna-presupuestaria que debe ajustarse a mercado y desglosarse (ver abajo).

VE (art. 101 LCSP): importe total pagadero sin IVA, que sirve para determinar los umbrales de publicidad, procedimientos y otras reglas. En su cálculo se contemplan opciones, prórrogas, modificaciones previstas, gastos generales y beneficio industrial y, cuando sea relevante, costes laborales de convenios sectoriales.

Precio (art. 102 LCSP): lo que efectivamente se pagará al contratista por la prestación realmente ejecutada (conforme al contrato adjudicado), que debe derivar de un PBL adecuado a mercado y se concreta en la oferta del adjudicatario.

Idea clave: PBL y VE no son lo mismo. El PBL incluye IVA y refleja el tope de gasto; el VE excluye IVA y ordena la tramitación. Ambos deben justificarse y ser coherentes entre sí.

3. Reglas legales obligatorias del artículo 100 LCSP

Adecuación a mercado y desglose

El PBL debe ser “adecuado a los precios de mercado” y desglosarse en el PCAP o documento regulador indicando costes directos, indirectos y otros eventuales gastos utilizados para su determinación (art. 100.2, párr. 1).

Finalidad del desglose: asegurar la estimación correcta del precio de mercado para que el contrato sea ejecutable. Criterio JCCP ESTADO Informe 42/2018.

Contratos intensivos en mano de obra

Cuando el coste de salarios forme parte del precio total, el PBL indicará de forma desglosada los costes salariales con desagregación por género y categoría profesional, estimados a partir del convenio de referencia (art. 100.2, párr. 2).

El desglose de los costes salariales por género y categoría profesional, es necesario cuando los costes salariales constituyen el coste principal del contrato, no sólo son un coste, sino que son elemento integrador del precio y, por lo tanto, este se define por unidades de precio y de trabajo y, en último término, la prestación la recibe directamente la Administración. JCCA Cataluña Informe 26/2023, TACRC 822/2021.

En la práctica, deben tenerse en cuenta las actualizaciones salariales del convenio durante la vida del contrato (sin incluir prórrogas). JCCP ESTADO Informe 29/2019.

No hay PBL previo en acuerdos marco y SDA

No es necesario determinar el PBL con carácter previo a la tramitación de un acuerdo marco o un sistema dinámico de adquisición (art. 100.3), lo que si se determina es el valor estimado de los mismos (artículo 101.12 LCSP).

4. Cómo determinar y justificar el PBL (paso a paso)

Paso 1. Evidencias de “precio de mercado”

Fuentes: precios de contratos similares, catálogos y tarifas, comparativas de compras, bases de datos sectoriales, estudios de costes, etc.

Objetivo: que el PBL no infravalore (riesgo de declaración de desierto o incumplimientos en fase de ejecución) ni sobredimensione (riesgo de sobreprecio). La JCCP ESTADO destaca que el desglose sirve para recoger todos los costes y gastos que influyan en la prestación. JCCP Estado Informe 42/2018.

Momento al que debe venir referido: el convenio colectivo que se emplea para la elaboración del presupuesto base de licitación debe estar referido al momento del envío del anuncio de licitación o, de no existir, al momento en que se inicie el procedimiento de adjudicación. TARC Andalucía 146/2024

Paso 2. Desglose mínimo exigido por la ley

Costes directos (p.ej., materiales, horas de personal adscrito a la prestación), indirectos (estructura imputable) y otros eventuales gastos (seguros, desplazamientos, etc.). Art. 100.2.

Nota: aunque el art. 100 no enumera “gastos generales y beneficio industrial”, el VE (art. 101.2) sí los menciona; por coherencia, el PBL debe permitir verificar que el precio resultante es ejecutable en mercado.

En servicios intensivos en mano de obra: añadir el detalle salarial con género y categoría conforme al convenio aplicable (y sus revisiones previstas), de manera que se garantice que el contratista pueda cumplir con sus obligaciones laborales durante la vida del contrato, sin incluir sus posibles prórrogas. Art. 100.2 y JCCP ESTADO Informe 29/2019.

No hay obligación de desagregar el cálculo del PBL por género y categorías profesionales cuando no existan diferencias retributivas. TACRC Andalucía 375/2020.

Desglose por tipo de contrato: El desglose del presupuesto se debe adecuar a las características del contrato. Este desglose tiene sentido en contratos de servicios con costes laborales importantes, ya que permite verificar si el presupuesto es suficiente para cubrir los salarios. Sin embargo, no se considera necesario en contratos de suministro (donde el precio de mercado es fácil de determinar, en particular si el precio de mercado es objetivable por productos finales y no hay prestaciones accesorias no desglosadas - JCCA Cataluña 26/2023 o en contratos de obra (donde el presupuesto se detalla en el proyecto). JCCP ESTADO 42/2018.

En los contratos en los que el precio se determina como “precio unitario”, el desglose del presupuesto puede ser por unidades de precio, sin necesidad de desglosar los costes directos, indirectos y otros eventuales gastos, en cuanto son innecesarios al demandarse en la licitación en la forma de unidades a precio unitario y no de prestaciones según costes de prestación. TACRC 631/2021

Paso 3. Tratamiento de impuestos y tasas

El PBL incluye IVA salvo que una norma disponga lo contrario (art. 100.1).

SI el tipo impositivo del IVA cambia durante la ejecución del contrato debido a una disposición legal, la Administración asume la obligación de pagar al contratista el precio del contrato incrementado con el nuevo importe del Impuesto. Esto se debe a que el contratista ya incluye el impuesto en su oferta y el cambio es un efecto legal que debe ser soportado por la entidad contratante, que es el consumidor final. JCCP ESTADO Informe 37/2021.

Obras – ICIO y licencias: pueden formar parte del PBL; el pliego debe aclarar quién soporta esas tasas/tributos (ICIO o tasas) para evitar doble pago. JCCP ESTADO Informe 8/2018.

Paso 4. Qué no debe incluir el PBL

• Excesos de medición en obras (el clásico “10 % de imprevistos” por exceso de mediciones) no se incluyen en PBL ni en VE: son contingentes. JCCP ESTADO Informe 85/2018.
• El importe de las prórrogas o las modificaciones prevista en el contrato .
• Deudas salariales del contratista saliente (si hay subrogación): no forman parte del PBL/VE del nuevo contrato; sí deben informarse en pliegos para que los licitadores valoren costes. JCCA Cataluña 3/2021.

Paso 5. Especialidades por tipo de contrato

Obras

El proyecto debe incluir un presupuesto con precios unitarios y descompuestos y estado de mediciones, que sirve de base para el PBL (art. 233.1.d LCSP).

Supervisión del proyecto preceptiva si el PBL (sin IVA) ≥ 500.000 € (art. 235 LCSP).

No incorporar “excesos de medición” al PBL (criterio JCCP ESTADO 85/2018).

Servicios intensivos en mano de obra

Desglose salarial por género y categoría (art. 100.2). Prever actualizaciones del convenio durante toda la vida del contrato (JCCP ESTADO 29/2019).

Suministros “de catálogo” / precio unitario

No siempre es exigible un desglose detallado del art. 100.2 si el precio de mercado es objetivable por productos finales y no hay prestaciones accesorias no desglosadas. JCCA Cataluña 26/2023.

Concesiones y SEM (sociedad de economía mixta)

En la selección del socio privado previa a adjudicar una concesión no hay PBL si no se compromete gasto; el VE de la futura concesión se calcula por la cifra de negocios (sin IVA) que generará (art. 101.1.b). CCCA Andalucía 10/2021.

5. Ejemplos prácticos

A) Servicio de limpieza de edificio municipal (36 meses + 12 de prórroga)

Datos de partida (convenio aplicable con tablas de 4 años): 12 operarios jornada completa; coste salarial anual por categoría según tablas y previsiones de incremento del convenio. Añadir: EPIs, químicos, maquinaria, sustituciones, estructura, desplazamientos, margen razonable, etc.

PBL: sumar todos los costes de los 48 meses (incluida la prórroga si es probable) y aplicar IVA. En el PCAP mostrar desglose salarial por género/categoría conforme a estimación (art. 100.2) y justificar que cubre las tablas de todos los años (criterio JCCP ESTADO 29/2019).

B) Suministro de 200 monitores estándar

Mercado con precios públicos y estables; sin servicios accesorios relevantes. Puede bastar comparativa de precios (ofertas de distribuidores, portales de compra pública, contratos similares recientes) y fijar PBL con IVA. No es necesario un desglose exhaustivo de costes de producción si el precio es el de producto final (JCCA Cataluña 26/2023).

C) Contrato de obra (reforma edificio)

PBL se toma del presupuesto del proyecto (art. 233.1.d), con precios descompuestos y mediciones. No sumar un “colchón” por excesos de medición (JCCP ESTADO 85/2018). Si durante la ejecución cambia el tipo de IVA, el mayor coste del impuesto se repercute a la Administración (JCCP ESTADO 37/2021).

6. Conexiones útiles con otros preceptos LCSP

Art. 101 (VE): criterios de cómputo (opciones, prórrogas, modificaciones previstas, costes laborales de convenio).

Art. 102 (Precio): el precio debe resultar de un PBL suficiente y de mercado.

Art. 233 y 235 (Obras): contenido del proyecto (incluye presupuesto con mediciones y descompuestos) y supervisión obligatoria desde 500.000 € sin IVA.

7. Conclusiones

La determinación del presupuesto de licitación es un acto riguroso que va más allá de un simple cálculo económico. Implica un análisis profundo de los costes de mercado, las especificidades del contrato y, especialmente, la consideración de los costes laborales y la normativa aplicable.

Una correcta estimación del presupuesto no solo asegura la transparencia y el cumplimiento de la legalidad, sino que también protege el interés público al garantizar la viabilidad del contrato. Como hemos visto, la jurisprudencia y los informes de los órganos consultivos proporcionan una valiosa guía para aplicar la normativa y enfrentar las particularidades de cada tipo de contrato.

Abreviaturas generalmente empleadas: TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, TACRC: Tribunal administrativo Central de Recursos contractuales: TACP: Tribunal Administrativo de Contratación Pública, TARCCYL: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, OARC: Organismo Administrativo de Recursos Contractuales, JCCA: Junta Consultiva de Contratación Administrativa: JCCP: Junta Consultiva de Contratación Pública, CCCA: Comisión Consultiva de Contratación Administrativa, STS: Sentencia del Tribunal Supremo, STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, CNMC: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.