Los contratos reservados en la Ley 9/2017 de Contratos del sector público.

Los contratos reservados, como mecanismo de política social, son un pilar de la contratación pública orientada a fines estratégicos. Aunque su definición principal se encuentra en la Disposición Adicional Cuarta de la LCSP, su régimen completo se complementa con otras disposiciones clave de la misma ley.

Los poderes adjudicadores, en su rol de motor económico y social, utiliza esta figura para promover la inclusión de personas con discapacidad y en riesgo de exclusión social. Este compromiso va más allá de una simple opción y, en algunos casos, se convierte en una obligación legal.

1. ¿Qué es un “contrato reservado” en la LCSP?

Es aquel en el que el poder adjudicador restringe quién puede participar en la licitación, para favorecer objetivos de política social o el interés general:

Reserva “social” (DA 4.ª): se reserva el derecho a participar (contratos o lotes) a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social (CEE-IS) y a Empresas de Inserción (EI). Las AAPP deben fijar porcentajes mínimos de reserva; si no se fijan a tiempo, en el sector público estatal rige un mínimo automático del 7 %, que sube al 10 % a los cuatro años, sobre el importe global de suministros y servicios de los CPV del Anexo VI. En el anuncio debe constar que es un contrato reservado DA 4.ª.

Reserva para ciertos servicios sociales, culturales y de salud (DA 48.ª): se puede reservar la participación a determinadas organizaciones para los servicios del Anexo IV (lista de CPV), si cumplen TODAS estas condiciones:
a) Misión de servicio público vinculada al servicio; b) Reinversión de beneficios en su objetivo; c) Gobernanza/propiedad basada en empleados/usuarios/partes interesadas; d) No haber sido adjudicataria de un contrato reservado análogo en los 3 años anteriores. Duración máxima: 3 años. El anuncio debe citar la DA 48.ª y se aplican los principios de calidad de la DA 47.ª.

Apuntes clave del Derecho de la UE: la DA 4.ª transpone el art. 20 de la Directiva 2014/24/UE; la DA 48.ª se apoya en los arts. 76 y 77 (régimen particular y contratos reservados para determinados servicios). Publicidad: para estos servicios sociales, la Directiva permite usar anuncio de licitación o anuncio de información previa como convocatoria (art. 75), con reglas específicas.

Aviso: no hay que confundir con la DA 37.ª (“Contratos declarados secretos o reservados”), que es otra figura vinculada a seguridad/secretos oficiales.

2. Marco legal de la reserva

DA 4.ª LCSP: reserva obligatoria por porcentajes mínimos a CEE-IS y EI; si no hay acuerdo general, en AGE rige el mínimo del 7 %, llegando al 10 %; debe referenciarse en el anuncio. No exige motivación compleja más allá de delimitar bien los beneficiarios y citar la norma.

Art. 99.4 LCSP: el contrato puede dividirse en lotes y “podrá reservar alguno o algunos de los lotes” a CEE/EI “de conformidad con la DA 4.ª”.

DA 48.ª LCSP: reserva potestativa para servicios del Anexo IV; requisitos a)–d); máx. 3 años; citar la DA 48.ª en el anuncio.

Publicidad UE servicios sociales (arts. 51 y 75 Dir. 2014/24/UE) y principios (art. 76): permiten anuncio de información previa como convocatoria, pero requieren publicidad adecuada (no basta un diario autonómico si no se cumple la Directiva).

Novedad sectorial relevante (fuera de LCSP): Ley 7/2022, DA 19.ª (residuos textiles y voluminosos): regla general de reservar preferentemente estos contratos; al menos el 50 % del importe de adjudicación debe ser reservado a EI y CEE-IS autorizados para el tratamiento; si no se reserva, hay que motivarlo, siendo susceptible de recurso.

3. El compromiso obligatorio: Disposición adicional cuarta

La Disposición Adicional Cuarta de la LCSP transforma la facultad de reservar contratos en una obligación para los poderes adjudicadores.

¿Cuál es la obligación? Se establece que los poderes adjudicadores tienen la obligación de reservar a CEEIS y a EI un porcentaje mínimo de las licitaciones de obras, servicios y suministros.

¿Qué porcentaje? El porcentaje se fijará reglamentariamente por el Gobierno, de acuerdo con la Ley 31/2015 de 9 de septiembre, que modificó la Ley de la Discapacidad. Aunque la LCSP remite al desarrollo reglamentario, la Ley de la Discapacidad ya establecía un porcentaje mínimo del 7% del importe de licitación de los contratos de obras, servicios y suministros que se deben reservar a CEEIS o EI.

Excepción a la obligación: La norma permite una excepción a esta obligación si el poder adjudicador lo justifica en el expediente de contratación. La justificación debe ser por causas de interés público, como el riesgo de competencia insuficiente o la falta de oferta de estas entidades en un sector determinado.

3. Reserva a CEEIS y EI (DA 4.ª): cómo funciona

3.1. ¿En qué consiste?

Las AAPP pueden y deben fijar porcentajes mínimos de reserva del derecho a participar (o de la ejecución en programas de empleo protegido) a favor de CEEIS y EI (con los requisitos de sus leyes sectoriales), siempre que estas entidades mantengan al menos un 30 % de trabajadores con discapacidad o en exclusión según su normativa.

Si no se fija el porcentaje mediante Acuerdo (en el ámbito estatal, CCAA o local), la propia Ley impone un mínimo en el sector público estatal: 7 %, que sube a 10 % a los cuatro años, sobre el importe global de los procedimientos de suministros y servicios incluidos en los CPV del Anexo VI.

Debe indicarse en el anuncio de licitación que el contrato/lote es reservado DA 4.ª.

No se exige garantía definitiva (art. 107), salvo que el órgano de contratación la imponga motivadamente.

3.2. ¿A qué objetos puede aplicarse?

La DA 4.ª remite al Anexo VI: catálogo de servicios y suministros típicos (p. ej., limpieza, lavandería, jardinería, imprenta, transporte, etc.). Ver CPV concretos en el Anexo VI.

3.3. ¿Puedo reservar “lotes” en lugar del contrato entero?

Sí. El art. 99.3 permite dividir en lotes y reservar lotes conforme a la DA 4.ª (y también DA 48.ª). Esta es la vía más usada cuando solo una parte del objeto es idónea para reserva.

3.4. ¿Documentación y acreditación?

CEEIS: se acreditan conforme al Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad (RDL 1/2013), cuya modificación remite la DF 14.ª LCSP, y normativa autonómica de registro.

EI: conforme a la Ley 44/2007. La DA 4.ª remite expresamente a estas normas para verificar la condición.

3.5. ¿Puedo “reservar ejecución” sin cerrar la concurrencia?

Sí. La DA 4.ª permite fijar porcentajes de reserva de ejecución en programas de empleo protegido. Es una condición especial de ejecución (art. 202), que debe vincularse al objeto, figurar en anuncio y pliegos, y puede sancionarse su incumplimiento.

3.6. Subcontratación y UTEs (aspectos prácticos)

Subcontratación: es posible con los límites del art. 215; si reservas la participación (DA 4.ª), cuida que la subcontratación no “vacíe” la reserva. Usa condiciones especiales de ejecución (art. 202) y límites, dando coherencia en pliegos.

UTEs: la LCSP no lo menciona de forma específica en la DA 4.ª, pero como no es solvencia acumulable, sino aptitud legal y la reserva restringe el derecho a participar, en la práctica se exige que todas las integrantes cumplan la condición (coherencia con la finalidad de la DA 4.ª). Base legal: la propia DA 4.ª (reserva del derecho a participar) y, si se opta por reserva de ejecución, art. 202 para blindarla en los pliegos como condición especial de ejecución.

3.7. Publicidad: ¿qué debo poner en el anuncio?

La DA 4.ª.2 exige referencia expresa a la disposición. Además, los formularios (Anexo III) contemplan el campo “contrato restringido a talleres protegidos / empleo protegido”.

4. Reserva de servicios sociales, culturales y de salud (DA 48.ª)

4.1. ¿Qué cubre?

Permite reservar el derecho a participar a determinadas organizaciones en los contratos de servicios sociales, culturales y de salud de Anexo IV (CPV listados en la propia DA 48.ª).

4.2. Requisitos cumulativos de las organizaciones (DA 48.ª.2)

a) Misión de servicio público vinculada a esos servicios.

b) Reinversión de beneficios para el objetivo (o distribución bajo criterios de participación).

c) Estructuras de dirección/propiedad basadas en la propiedad de los empleados o participación activa de empleados, usuarios o interesados.

d) No haber sido adjudicataria en los 3 años precedentes para esos servicios bajo este régimen. Debe entenderse referido a contratos reservados anteriores del mismo poder adjudicador”—interpretación JCCP ESTADO 27/2024. Si la entidad fue adjudicataria en un procedimiento no reservado, no queda vetada para un reservado si cumple el resto.

e) Duración máxima del contrato: 3 años.

f) Debe indicarse la referencia a la DA 48.ª en el anuncio.

Alcance temporal (clave práctica): “no haber sido adjudicataria en los 3 años anteriores” Debe entenderse referido a contratos reservados anteriores del mismo poder adjudicador”—interpretación JCCP ESTADO 27/2024. Si la entidad fue adjudicataria en un procedimiento no reservado, no queda vetada para un reservado si cumple el resto.

Publicidad y transparencia: si se usa la DA 48.ª, la publicidad debe ajustarse a la Directiva (arts. 51 y 75); no basta publicarlo solo en el diario autonómico (anulación por publicidad insuficiente). TACP Galicia 107/2024, siguiendo TJUE C-436/20 (ASADE).

4.3. Principios de calidad y continuidad (DA 47.ª)

Cuando licites estos servicios, vela por la calidad, continuidad, accesibilidad, asequibilidad, disponibilidad y exhaustividad, atendiendo a necesidades de usuarios vulnerables; puedes ponderar experiencia del personal y reinversión de beneficios como criterios (art. 145).

5. ¿DA 4.ª o DA 48.ª? Pautas rápidas

Si el objeto encaja en Anexo VI (servicios/suministros) y buscas impacto en empleo protegido, aplicación de la DA 4.ª (CEEIS/EI). Puedes reservar contrato o lotes, o reservar ejecución (art. 202).

Si es un servicio social, cultural o de salud (Anexo IV) y quieres reservar a organizaciones con misión social y reglas de reinversión/participación, aplicación de la DA 48.ª, con máximo 3 años.

6. Cómo tramitar un contrato reservado (check-list)

Decidir qué se reserva

DA 4.ª: contratos o lotes (art. 99.4) para CEE-IS/EI dentro de CPV del Anexo VI; aplicar porcentajes mínimos; si no hay acuerdo general, mínimo 7 % hasta un 10 % en AGE. Citar DA 4.ª en anuncio.

DA 48.ª: servicios Anexo IV; verificar condiciones de a–d; máx. 3 años; citar la DA 48.ª en anuncio y cumplir publicidad de la Directiva.

DA 19.ª Ley 7/2022 (textil/voluminosos): regla de reservar y mínimo 50 %; si no se reserva, motivar. Mejor dividir en lotes para que el 50 % sea identificable y operativo.

Diseño del objeto y lotes (art. 99.3): usar lotes reservados cuando solo parte encaja.

Motivación: aunque la DA 4.ª no lo exige, motivar en el expediente la idoneidad del objeto y objetivos sociales (coherencia con DA 4.ª/DA 48.ª; calidad DA 47.ª; condiciones de ejecución art. 202, si aplican).

Anuncio:

• Mencionar expresamente la DA 4.ª o DA 48.ª (la LCSP lo exige) y, en su caso, el campo específico del formulario (Anexo III).
• DA 48.ª: cuidar publicidad UE (art. 75 Dir. 2014/24). (TACP Galicia 107/2024; C-436/20).

Aptitud, UTEs y subcontratación

• Aptitud: limitar participación a CEEIS/EI (DA 4.ª) o a organizaciones con requisitos a–d (DA 48.ª).
• Acreditación: exigir prueba de la condición según su normativa.
• UTE en DA 4.ª: todos los miembros deben ser CEE/EI. (JCCA Aragón 16/2011).
• Subcontratación: no se puede imponer obligatoriamente para “cumplir” la DA 19.ª si el contrato no está reservado. (TACRC 533/2023; TACP Madrid 99/2021 matiza que ejecución directa por CEE/EI no es subcontratación a efectos de un criterio de adjudicación). Debe encajar con art. 215, con el fin de que no se frustre la finalidad de la reserva.

Solvencia y medios externos (art. 75 LCSP)

Es lícito restringir la solvencia por medios externos o exigir ejecución directa de tareas críticas cuando la naturaleza reservada lo justifique (y así se motive y prevea en pliegos). El TACRC en su resolución 454/2022 lo confirma y advierte contra el fraude de ley (sociedades “pantalla” para eludir la reserva).

Condición especial de ejecución: si hay reserva de ejecución, plasmarla como condición especial (art. 202), con penalidades y/o obligación esencial.

Garantía definitiva: no procede por aplicación de la DA 4.ª, salvo motivación; en DA 48.ª rige régimen general (salvo que se imponga otra cosa conforme a Ley).

Duración: en DA 48.ª máximo 3 años; en DA 4.ª no hay límite específico adicional al general.

Medición del porcentaje (DA 4.ª): cuando aplique el mínimo legal (7 %/10 %), la LCSP indica que se calcula sobre el importe global de procedimientos de suministros/servicios del Anexo VI del ejercicio anterior (ámbito estatal).

7. Contratos reservados en la gestión de residuos textiles (DA 19.ª de la Ley 7/2022)

La Disposición adicional 19 ª de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, introduce una obligación específica de utilización de contratos reservados en la recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres.

• Ámbito objetivo: afecta a contratos cuyo objeto incluya la recogida, transporte y/o tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres.
• Obligación de reserva: regla general de licitar y adjudicar de manera preferente mediante contratos reservados. Debe reservarse, como mínimo, el 50 % del importe de adjudicación a favor de Empresas de Inserción (EI) y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social (CEE-IS) autorizados para el tratamiento de residuos; es lícito ampliar la reserva hasta el 100 % cuando resulte coherente con el objeto y la oferta existente. Ese 50 % es un mínimo, no un máximo: la reserva puede ser del 100 %. (TACRC 998/2023).
• Cómo se materializa: no puede sustituirse por subcontratación obligatoria si el contrato no es reservado (no lo permite la LCSP). (TACRC 533/2023).
• Relación con la DA 4.ª LCSP: la DA 19.ª remite expresamente a la DA 4.ª LCSP, articulándose la reserva a través de la misma (reserva de participación o de ejecución), por tanto, rigen sus efectos: referencia expresa en el anuncio y, en su caso, exención de garantía definitiva (art. 107 LCSP) salvo motivación en contrario.
• Lotes y diseño del objeto (art. 99.3 LCSP): para evitar “diluir” estas prestaciones en contratos más amplios, resulta recomendable dividir en lotes o licitar separadamente los servicios de textil y de muebles/enseres, cuando sea técnica y económicamente viable, motivándolo en el expediente. TACRC 461/2023.
• Acreditación y aptitud: exigir que las entidades licitadoras sean EI o CEE-IS y que estén autorizadas para el tratamiento del flujo de residuos correspondiente (textil, muebles/enseres), aportando la autorización autonómica vigente de gestor de residuos y, en su caso, la inscripción registral.
• Justificación cuando no se reserva ≥ 50 %: si, excepcionalmente, no se alcanza el 50 % reservado, el órgano de contratación deberá motivar de forma suficiente en el expediente (falta de oferta idónea, restricciones técnicas o de competencia, etc.); el incumplimiento puede ser objeto de recurso especial en materia de contratación.
• Compatibilidad con Responsabilidad Ampliada del Productor de textiles: esta obligación de reserva es independiente de los futuros desarrollos reglamentarios de responsabilidad ampliada del productor (textiles, muebles y enseres).

8. Conclusiones

La LCSP ofrece dos instrumentos potentes de reserva con finalidades distintas: inclusión laboral (DA 4.ª, CEE-IS/EI, CPV del Anexo VI) y calidad/continuidad en servicios sociales/culturales/salud (DA 48.ª, Anexo IV con requisitos estrictos de las organizaciones).

La técnica de lotes (art. 99.3) permite un uso preciso de la reserva.

En DA 4.ª: referencia en anuncio, posible exención de garantía, porcentajes mínimos (o el mínimo legal 7 %/10 % si no hay acuerdo), Anexo VI y posible reserva de ejecución (art. 202).

En DA 48.ª: referencia en anuncio, máximo 3 años, requisitos de a–d y enfoque de calidad (DA 47.ª).

La DA 19 ª de la Ley 7/2022, introduce una obligación específica de utilización de contratos reservados en la recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres.

Un buen diseño de pliegos (anuncio, aptitud, ejecución, subcontratación, penalidades) es clave para evitar fraudes de ley y cumplir la finalidad social de la reserva (arts. 202 y 215 LCSP).

Abreviaturas generalmente empleadas: TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, TACRC: Tribunal administrativo Central de Recursos contractuales: TACP: Tribunal Administrativo de Contratación Pública, TARCCYL: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, OARC: Organismo Administrativo de Recursos Contractuales, JCCA: Junta Consultiva de Contratación Administrativa: JCCP: Junta Consultiva de Contratación Pública, CCCA: Comisión Consultiva de Contratación Administrativa, STS: Sentencia del Tribunal Supremo, STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, CNMC: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.