Las modificaciones previstas en los pliegos en la Ley 9/2017 de Contratos del sector público.
En el ámbito de la contratación pública, existe un principio fundamental conocido como "pacta sunt servanda" (lo pactado obliga), que se traduce en la invariabilidad del contrato una vez ha sido adjudicado. Este principio garantiza la igualdad de trato entre todos los licitadores, pues la oferta ganadora se basó en unas condiciones preestablecidas.
No obstante, la Administración Pública, en el ejercicio de su potestad de "ius variandi" y para satisfacer el interés público, puede modificar los contratos. La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) establece un régimen de modificaciones restrictivo, basado en las Directivas europeas, para evitar que una alteración sustancial del contrato se convierta en una nueva adjudicación sin competencia.
El supuesto más claro y controlado de modificación es precisamente el que se prevé en los pliegos, regulado en el artículo 204 de la LCSP. Este mecanismo permite a la Administración anticipar posibles cambios y comunicarlos a todos los licitadores desde el inicio, integrando así el posible cambio dentro de la lógica competitiva.
El marco normativo
En la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), la regla general es la invariabilidad de lo pactado: un contrato solo puede modificarse por razones de interés público y en los casos y forma previstos en la propia Ley (Subsección 4ª). Ese marco general se articula así:
Art. 203 LCSP (potestad de modificación): delimita cuándo cabe modificar (modificaciones previstas en pliegos —art. 204— o, excepcionalmente, no previstas —art. 205—) y exige formalización y publicación conforme a los arts. 153, 207 y 63 LCSP.
Art. 204 LCSP (modificaciones previstas en el PCAP): permite, con condiciones estrictas, modificar hasta un 20% del precio inicial si la posibilidad y su régimen constan expresa, clara, precisa e inequívocamente en los pliegos; además, prohíbe introducir nuevos precios unitarios y prohíbe alterar la naturaleza global del contrato.
Art. 207 LCSP (especialidades procedimentales): remite, en las del art. 204, a lo que diga el PCAP y, en las del art. 205, impone trámites adicionales y publicaciones (DOUE en ciertos casos y, siempre, anuncio en el perfil del contratante en 5 días con informes y alegaciones).
Además, otras normas influyen: art. 101 LCSP (valor estimado: si el PCAP prevé modificación, el VE incluye el importe máximo de las modificaciones al alza previstas), art. 99.7 (lotes) y art. 222 (peculiaridades en acuerdos marco).
Art. 204 LCSP, desgranado y con casuística
2.1. Requisitos de validez ex ante (redacción de la cláusula en el PCAP)
El art. 204.1 LCSP permite modificar hasta el 20% del precio inicial (adjudicación) solo si en el PCAP se ha advertido expresamente y con el contenido mínimo:
Formulación: “clara, precisa e inequívoca”. La posibilidad de modificación debe estar descrita en los pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP), sin ambigüedades.
Contenido: debe concretar alcance, límites y naturaleza; condiciones objetivas de uso (hechos verificables, sin que puede dejarse al arbitrio o la mera voluntad del órgano de contratación); y el procedimiento interno a seguir.
Prohibición expresa: la cláusula debe establecer que no podrá suponer establecer nuevos precios unitarios no previstos.
Comprensibilidad: su redacción debe permitir a licitadores y candidatos comprender e interpretar exactamente el alcance y permitir una valoración correcta de las ofertas.
Buenas prácticas de redacción (resumen operativo):
- Enumera los supuestos objetivos (p. ej., “incremento de necesidades hasta X unidades/mes acreditado por indicadores A y B”).
- Fija el límite cuantitativo (el 20% sobre precio inicial).
- Detalla el procedimiento (responsable que propone, informes preceptivos, audiencia, órgano que aprueba, plazos, publicación y formalización).
- Indica que no habrá nuevos precios unitarios (salvo régimen especial de acuerdos marco, ver apartado 2.4).
- Aclara que no se produce una alteración de la naturaleza global, que no muten el objeto o el tipo. JCCP ESTADO 28/2018.
En todo caso, la doctrina ha insistido en que la cláusula no puede dar “discrecionalidad ilimitada” y debe respetar el principio de transparencia (origen en TJUE – Pressetext y codificación en la Dir. 2014/24/UE).
2.2. Límites materiales del art. 204
Límite cuantitativo: máximo 20% del precio inicial IVA no incluido (importe de adjudicación para su duración inicial). La Abogacía del Estado (Informe 6/2022) y Juntas Consultivas (JCCA Madrid 4/2023; JCCA Cataluña 2/2020) han aclarado que el 20% sobre el precio inicial rige durante toda la vigencia, independientemente de las prórrogas o modificaciones que se hayan podido acordar posteriormente en el contrato, y se calcula sobre el precio inicial, no sobre el prorrogado.
El OARC Euskadi en su resolución 152/2018 precisó que el límite se computa sobre el “precio del contrato” (art. 102 LCSP), no sobre el PBL (art. 100).
Límite cualitativo (naturaleza global): no puede alterarse la naturaleza global del contrato (v. gr., sustituir prestaciones por otras distintas o cambiar el tipo de contrato). Sustituir una unidad puntual no altera la naturaleza global.
Criterio consultivo: la alteración se produce si se cambian sustancialmente las prestaciones nucleares o el tipo de contrato (JCCP ESTADO 28/2018).
Precios unitarios: art. 204 prohíbe crear nuevos precios unitarios (la modificación deberá apoyarse en precios existentes).
2.3. Valor estimado (VE) y previsión de modificación
Si el PCAP prevé modificaciones, el VE debe incluir el importe máximo que el contrato pueda alcanzar por esas modificaciones al alza, además de otros conceptos (prórrogas, etc.). No se computan modificaciones a la baja (JCCP ESTADO Informe 44/2012).
Diferencias clave (operativas):
- Porcentaje 20% (art. 204): se calcula sobre el precio inicial adjudicado (sin prórrogas o modificaciones previamente tramitadas).
- VE (art. 101): suma modificaciones al alza previstas + prórrogas (si las hay) + demás conceptos del art. 101.
Ejemplo (servicio de limpieza, PBL 1.000.000 €/año, 2 años + 2 de prórroga; PCAP prevé modificación al alza del 15%):
VE: 2.000.000 (duración inicial) + 15% de 2.000.000 (modificación prevista) + prórroga 2×1.000.000 = 4.300.000 €.
Límite del 204 en ejecución: si la adjudicación (precio inicial) fue p.ej. 1.800.000 € (baja), la modificación máxima del 204 será 20% de 1.800.000 = 360.000 € aunque el VE fuera mayor. (Doctrina JCCA Cataluña 2/2020).
2.4. Acuerdos marco y contratos basados (art. 222 LCSP)
Régimen general: los AM y contratos basados se rigen por las reglas generales de modificación.
Régimen especial: el art. 222 permite en el AM ajustar precios unitarios con límite +20% y condiciones de mercado, aplicándose el régimen especial del AM, no del 204 (TACRC 259/2022). Se está así ante una excepción al régimen general, necesaria por la especificidad que presenta el acuerdo marco y que permite este tipo de modificación, del mismo modo que también cabe la modificación del acuerdo marco mediante la sustitución de los bienes adjudicados por otros tecnológicamente mejores (+10%, salvo otro límite en PCAP), siempre que mejoren las prestaciones de los adjudicados, o la inclusión de nuevos bienes en casos tasados.
Un contrato basado no puede introducir modificaciones sustanciales respecto del AM.
2.5. Contratos por lotes (art. 99.7 LCSP)
Regla: cada lote es un contrato; solo si el PCAP declara expresamente un único contrato para los lotes adjudicados a un mismo licitador (u oferta integradora, art. 99.5), se considerará un solo contrato.
Siendo así, el 20% del art. 204 y otros límites (p.ej., variación de unidades del art. 301 y 309) se computan por lote (salvo que estemos ante un único contrato conforme al PCAP). JCCP ESTADO 12/2020.
2.6. Casos típicos admitidos / no admitidos bajo art. 204
Admitidos, si están previstos de forma objetiva y dentro del 20%, sin alterar su naturaleza:
- Ajustes cuantitativos por incremento de necesidades (contratos “en función de necesidades”): deben preverse y tramitarse conforme al 204; en DA 33ª (precios unitarios y a demanda), su previsión es obligatoria y el límite es igualmente el 20%.
- Sustitución puntual de unidades de obra o suministro por otras equivalentes (no altera su naturaleza global).
- Reajustes de alcance menor que no exigen nuevos precios unitarios.
No admitidos (se pueden incorporar si cumplen el art. 205 y, si no, nueva licitación):
- Extensión del servicio a ámbitos no previstos (p.ej., añadir nuevos edificios al contrato de limpieza no previsto en PCAP: requiere nueva licitación o acudir, si procede, al art. 205).
- Introducir nuevos precios unitarios (salvo el régimen especial del art. 222 para AM).
- Cambiar el tipo de contrato (p. ej., de servicios a concesión) o sustituir prestaciones nucleares: altera la naturaleza global.
Procedimiento y publicidad (art.207) en modificaciones previstas (art.204)
Forma de acordarla: según lo previsto en el PCAP (art. 207.1). Aun así, el expediente debe motivar el interés público y documentar la concurrencia de las condiciones objetivas definidas en la cláusula del pliego.
Expediente: memoria justificativa e informe técnico, audiencia al contratista, informes (jurídicos y, en su caso, del Consejo Consultivo), fiscalización, aprobación por órgano de contratación, formalización, que deberá ser siempre antes de la finalización del contrato, y publicación (art. 63 y 207.3).
Publicación: siempre anuncio en el perfil del contratante en 5 días desde la aprobación, con alegaciones del contratista e informes (art. 207.3).
Si el contrato es SARA y la modificación del 205.2.a o b LCSP, además se debe publicar en el DOUE.
Control y recursos: el recurso especial cabe cuando se denuncia que la modificación debió ser nueva adjudicación (incumplimiento de los artículos 204 y 205). No procede si solo se alegan defectos procedimentales (p. ej. audiencia) sin reprochar esa sustancialidad. RTACRC 1080/2023 o 27/2020.
Preguntas prácticas frecuentes (con ejemplos)
¿Cómo calculo el 20% del art. 204?
Sobre el precio inicial (adjudicación para la duración inicial), no sobre el prorrogado ni el PBL.
Ejemplo: contrato de servicios (adjudicación 900.000 € + 1 año de prórroga posible). El 20% es 180.000 € siempre (aunque se prorrogue). La prórroga no aumenta la base del 20%.
¿Cómo cuadra el 20% con el valor estimado?
En licitación, VE = precio de toda la duración inicial + modificaciones al alza previstas (cuantificadas) + prórrogas + otros costes;
En ejecución, el 20% se aplica sobre el precio inicial adjudicado. (JCCA Cataluña 2/2020; JCCA Baleares 1/2024).
¿Puedo acumular porcentajes de distintos supuestos?
El 204 tiene su propio límite (20%). La acumulación de límites del art.205.2 LCSP está restringida por la propia letra a) 2º y b) 3º (“aislada o conjuntamente… 50%”), y las no sustanciales (c) tienen sus topes (15% obras / 10% otros). No hay “sumas” para llegar a 115%. (JCCAMEH 28/2018).
¿Puedo subir precios unitarios con una modificación 204?
No, el 204 lo prohíbe.
En acuerdos marco (art. 222) sí hay un régimen especial: +20% y por debajo de precios de mercado, con condiciones.
¿Y si el SMI sube y encarece el contrato?
No justifica por sí sola una modificación (ni compensación) en contratos en ejecución: doctrina JCCAMEH 24/2021 y JCCA Aragón 3/2019.
Si la onerosidad hiciera inviable el contrato y se alcanzan umbrales del art. 211.1.g, la resolución del contrato podría ser el cauce.
Obras: ampliaciones y “nuevas necesidades”
Ampliar una obra en ejecución para nuevas necesidades debe abordarse a través de su modificación (arts. 203–205) y, si no concurren los requisitos, procederá resolver y licitar de nuevo el contrato.
Solo cabe licitación independiente si la nueva obra es utilizable de forma autónoma (y con autorización del art. 13.3). (JCCAMEH 61/2024).
Checklist operativo para una modificación del art. 204
Verificación previa
- ¿La cláusula está en el PCAP con alcance, límites, naturaleza, condiciones objetivas y procedimiento? ¿Prohíbe nuevos precios unitarios?
- ¿La modificación no altera la naturaleza global? Sustituciones puntuales, sí; cambios de objeto/tipo, no.
- ¿El importe acumulado de modificaciones ≤ 20% del precio inicial (adjudicación)? (ojo: no PBL, no prórroga, no otros modificados).
Expediente y aprobación
- Memoria acreditando condiciones objetivas y interés público; informes (jurídico, técnico), fiscalización; audiencia; acuerdo del órgano; formalización (art. 153). Siempre antes de que termine el contrato.
Publicidad
- Perfil del contratante: anuncio en 5 días con alegaciones e informes. (Y DOUE solo en supuestos del art. 205.2.a o b).
Conclusiones
La modificación del contrato prevista en los pliegos, regulada en el Artículo 204 de la LCSP, es la vía principal y más segura para que la Administración altere el objeto de un contrato en ejecución. Su existencia es una herramienta de gestión, pero su aplicación es una excepción al principio de invariabilidad.
El mensaje clave es que esta potestad está sometida a un rigor extremo impuesto por las Directivas Europeas. La Administración no puede reservarse una potestad genérica de cambio; debe ser un ejercicio de previsión absoluta. El licitador debe poder leer el pliego y valorar con exactitud el riesgo potencial de la modificación, lo cual se garantiza con los requisitos de precisión (circunstancias objetivas) y limitación (máximo 20% del precio inicial).
Si la modificación incumple estos requisitos, es decir, si no estaba prevista de forma precisa o si excede el 20%, y no encaja en los supuestos tasados de modificación no prevista en pliegos (Art. 205 LCSP), el único camino legal es la resolución del contrato y una nueva licitación para el objeto modificado
El objetivo de esta norma es que el precio sea cierto, es decir, que sea perfectamente identificable y cuantificable desde el inicio, evitando ambigüedades.
Abreviaturas generalmente empleadas: TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, TACRC: Tribunal administrativo Central de Recursos contractuales: TACP: Tribunal Administrativo de Contratación Pública, TARCCYL: Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, OARC: Organismo Administrativo de Recursos Contractuales, JCCA: Junta Consultiva de Contratación Administrativa: JCCP: Junta Consultiva de Contratación Pública, CCCA: Comisión Consultiva de Contratación Administrativa, STS: Sentencia del Tribunal Supremo, STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, CNMC: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
